由國家出面，想辦法讓谷歌（Google）和臉書（Facebook）等跨國科技平台為在地新聞連結合理付費，近來已成為全球性議題，特別是澳洲在2021年2月通過「新聞媒體與數位平台強制議價法（News Media and Digital Platforms Mandatory Bargaining Code）」，直捋虎鬚的果敢行動，更是引發不少迴響。即使對科技巨擘向來友善、數位管制（regulation）嚴重落後的台灣，顯然也受到鼓舞，並有學界和跨黨派立委提出類似立法倡議。

以下就先來剖析澳洲模式的核心精神和特色何在，最後來談談為什麼國家在面對這些方興未艾的數位議題時，有點像是在「未知領域」（uncharted territory）航行、探索。此時競爭法機關（即台灣的公平會）如能更有意識地扮演積極角色，則除了本職的競爭議題之外，也可以促成其他問題獲得解決。

不免教人好奇，澳洲通過新聞公平議價的立法根據或正當性為何？

2017年全球數位廣告過半，其中七成左右都被谷歌（隸屬母公司Alphabet）和臉書（隸屬母公司Meta）這兩家數位科技巨擘席捲，並引爆各國傳統媒體生存危機。

針對使用新聞內容的合理付費問題，西班牙、法國和歐盟都曾先後修正著作權法（在歐盟層級則是「數位單一市場著作權指令」），擴大解釋「鄰接權」（Neighbouring Right），要求平台在使用新聞標題或連結部分內容時，必須先取得新聞來源機構的授權。鄰接權原指表演家、錄音製作人，以及傳播機關所享有類似著利權之權利。

澳洲則開風氣之先，把視角從「法律權利」轉向「市場力」，首先由其競爭法機關立案進行產業調查，並在2019公布「數位平台調查」(Digital Platforms Inquiry) 此一關鍵報告，特別指出谷歌和臉書這兩家企業在數位廣告市場，已足以被認定為獨占事業，其行為自須受到特別規範。此外，澳洲在這部法律中納入「公共利益」考量，連結「民主運作功能、新聞品質、媒體多元」與消費者福祉。

傳統媒體的經營日益困難，舉世皆然。原因固然很多，但和近年來因跨國平台崛起，廣告數位化之後，相關營收大幅流失密切相關。由於網路上的免費資訊豐富，加上大家現在閱讀和吸收資訊的習慣改變，傳統媒體式微和廣告營收銳減，確實難以避免；傳統媒體的內容需要透過數位平台增加點擊流量也是事實。

然而，這些並不是故事的全部。

首先，數位平台的商業模式有個共通點，亦即本身沒有產製任何資訊和內容，卻掌握最多的資訊和內容並據以獲利，堪稱史上最風光的「搭便車」行為。

以谷歌為例，沒有在地新聞媒體提供內容，再厲害通天的搜尋引擎，提供訊息的功能也不會完整，畢竟巧婦難為無米之炊。至於社群媒體臉書上面的內容，由於大概只有12％左右和新聞有關，在新聞付費議題的重要性，則未若谷歌。

其次，平台經濟營運模式所帶來的議價（談判）能力失衡和不公平競爭才是問題關鍵。這裡的營運模式尤指網絡效應所產生的贏家全拿、掌握大數據優勢，以及高度不透明的演算法。

特別是現在很多活動都需要藉由平台來加以完成，因此平台的角色某種程度已是「準公用事業」，或有如港口、鐵道般的「基礎設施」，難以替代。問題在於，所有跟這些巨型平台打交道的本土事業，以及使用他們所提供服務的人，還剩下多少說不的空間？換成專業術語則叫做議價能力有限，並造就了平台可能濫用支配地位的絕佳條件。

最後，在數位廣告實務上，由於平台同時掌握廣告需求和供給營運，既是莊家也是玩家，往往導致交易條件優惠平台自身（自我偏好）的利益衝突。此外，谷歌和臉書等跨國數位平台，都有極大的「去中間化」誘因，勢必壓縮在地廣告代理商的利潤空間。

在這種情況下，在地媒體一旦弱化，優質的新聞報導、政策監督和理性言論逐漸減少，甚至不復存在，進一步導致假、劣新聞取而代之。這不僅會傷害民主體制運作，長遠來看也不符合平台商業利益。

數位平台是否該為在地媒體所產製的內容付費？這個提問其實有誤，至少不甚精確。因為數位平台早已為部分傳統媒體的部分內容付費。然而，由於議價能力不對等，特別是數位平台屢屢以演算法乃屬商業機密，不能公開透明為由，是否要分一杯羹，或給多少都是他們說了算。

重點在於矯正議價能力（經濟力）失衡，而非貨幣報償或補償。

深諳經濟治理和管制之道的澳洲，何以最後是由其競爭法機關出面，而不是讓產業部門或目的事業主管機關主責？因為按理，競爭法機關的角色主要在於「事後處分」，而非「事前管制」。攸關新聞議價這檔事，一般理解確實屬於後者。

答案在於打從一開始，谷歌和臉書就極力抗拒被歸類為新聞產業或特定事業，堅稱自己只是「平台」，一如優步（Uber）並不認為自己是交通事業。

而且，務實的澳洲人很清楚，如果繼續在這些問題上糾葛以致裹足不前，其所珍惜的傳統新聞產業必定會日益萎縮，乃至消亡，進而對民主體制的運作造成難以彌補的傷害。

澳洲成功達陣的原因很多，尤其是有媒體大亨梅鐸在且積極遊說。一開始，外界迭有批評，認為此一新聞議價法案將獨厚大媒體集團，規模較小的新聞出版商難以參與協商。然而，此法過去實施兩年多來屢有修正，許多澳洲小型的傳統媒體逐漸也能雨露均霑。

澳洲此一經驗，另外也反映出一項道理，亦即當技術變遷快速，模糊了既有的產業版圖，往往讓新興議題形成管制「未知領域」，此時該國的競爭法機關即可發揮補位功能。

事實上，OECD（經濟合作暨發展組織）的競爭政策委員會，針對平台新聞分潤議題，特別召開會議集思廣益。會中已有學者就此問題提出「競爭傷害理論」（theory of harm），嘗試連結平台商業模式對傳統新聞產業的水平競爭影響。

更重要的理由在於，無論數位平台衍生多少問題，市場力和競爭疑慮正是他們的「阿基里斯的後腳跟」，亦即真正的弱點所在。這和競爭法機關的特殊地位有關，包括掌管市場交易秩序的補漏角色、作為法定獨立和合議機關因此具有一定的神秘性，加上可對數位平台處以鉅額罰鍰等等，都比較能夠有效牽制科技巨擘。

無論是澳洲在2021年2月通過「新聞媒體與數位平台強制議價法」、紐西蘭經驗，或如歐盟透過修正著作權法，擴大解釋「鄰接權」，用意無非是在增加傳統新聞媒體面對科技巨擘的談判能力，而且都是由競爭法機關主責並帶頭突破。

截至目前，兩種途徑都成效斐然。谷歌和臉書在澳洲已和在地媒體簽訂30個以上的協議，在歐盟單單谷歌就已高達300多個。所以目前台灣可說已被這些跨國科技巨擘實施差別待遇。

不難理解，市場與政府管制雙重失靈，會讓科技巨擘在面對國內事業時，取得更為懸殊的議價能力。無論是在交易價格、契約條件或租稅負擔方面，都能夠輕鬆佔到便宜，鞏固既有優勢。長此以往，勢必對競爭、隱私、消費者保護（選擇機會或多樣性）、民主良好運作，乃至文化與在地元素的保存，都會造成傷害。

2022年初，由於公平會對跨國數位平台展開產業調查，「作為是否立案的依據」，谷歌和臉書負責亞太區域的人馬，先後到公平會說明。毫無疑問，這些跨國企業的法遵意識都很強，所以也都說出頗耐人尋味的話：「他們遵守各地法律規範」。

換句話說，我們自己的規範體系是否完備，特別是各司其職的公部門能否主動出擊，才是關鍵。

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主編：蔡宏杰