英國推動新聞議價、保障媒體營運存續—研議諮詢中的英國《數位競爭法案》

2022 年 11 月 10 日 | 卓越新聞電子報

陳曦｜特約記者編譯報導

數位化時代開展、社群網站興起後，新聞媒體即便從傳統紙本轉型網路，但媒體過去賴以為生的廣告收益卻大筆大筆的流向Facebook、Google等免費使用新聞內容的數位巨頭；鑑於新聞媒體作為民主制度重要運作支柱的作用，英國議會與其他許多國家一樣，針對新聞機構的永續運作展開調查，同時參照澳洲《新聞媒體與數位平臺強制議價法》（News Media and Digital Platforms Mandatory Bargaining Code），研擬英國本國的新聞議價法案，欲強制Meta（Facebook和Instagram等社群平台的母公司）和Google支付廣告分潤費用予新聞業者。

《數位競爭法案》規管數位平台　「新聞議價」涵蓋其中

大型社群平台對社會、對政治產生的巨大影響，以使多個國家政府思考因應與監管之道，英國政府也不落人後，計劃以兩項法案來引入新的科技法規予以規範，其一是國會已在2021年推動的《線上安全法案》（Online Safety Bill）和2022年開始進行諮詢《數位競爭法案》（Digital Competition Bill），後者除規範特定科技公司（例如業務進行和客戶服務）的「行為準則」之外，也將包括管理網路平台與新聞媒體兩者之間關係的規則，「新聞議價」也涵蓋其中。

時間回到2022年2月，時任英國數位、文化、媒體暨體育部（Department for Digital, Culture, Media and Sport, DCMS）部長多里斯（Nadine Dorries）接受《星期日泰晤士報》訪問時，即表示考慮以2021年3月於澳洲通過的《新聞媒體與數位平臺強制議價法》相似的法案，推動數位巨頭向新聞媒體支付其科技平台使用新聞的費用，若科技公司與媒體雙方無法達成協議，則由第三方的獨立監管機構介入、協助議定分潤價格。

多里斯將英國版本的新聞議價法案計畫，稱為「Australia plus plus」以及「Australia with bolts on」，認為將比澳洲已經通過的法案更佳。當時多里斯表示，當代大多數的新聞閱聽眾都已習慣在網路上免費獲取新聞，因此政府透過監管大型科技公司，能夠幫助收入銳減的英國媒體持續經營存活、健全發展，多里斯指出，「我看到了科技巨頭普遍存在每個角落，我從中看到了這些企業對我們的民主和媒體的影響」。

英政府監管模式將遵循歐盟　設立「數位市場部」新部門

《歐洲新聞台》（Euronews）報導，歐盟也對「新聞議價」進行研議，而英國政府對數位巨頭的監管模式、介入議價模式，預計將遵循歐洲趨勢。

而歐洲的研議方向，便是傾向於鼓勵新聞業者與數位巨頭雙方逕行協議：在2022年2月，Meta即在法國推出「Facebook新聞」（Facebook News），將Meta與法國新聞出版聯盟（Alliance de la Presse d’Information Générale）雙方協議、付費後的新聞內容，透過Facebook新聞重新推播給在法國的Facebook使用者。

而在更早的2021年，Google新聞（Google News）依據歐盟《著作權指令》（Copyright in the Digital Single Market directive，西班牙政府已將指令轉為國內法），與西班牙的新聞業者協商使用新聞內容的費用，並取消2014年西班牙當局要求Google等科技平台向媒體支付「集體許可費」的制度。

英國將建立的媒體議價制度，主管機關將是英國競爭暨市場管理局（CMA）成立的新部門：數位市場部（DMU）；除強制議價和介入機制外，監管範疇也涵蓋調查Google等搜尋引擎的演算法，避免搜尋結果傾向特定立場的新聞。

英國通過「澳洲模式」新聞議價法案　更能保障英媒分潤獲利

專注報導新聞媒體產業的英國媒體《新聞公報》（Press Gazette）報導，若英國也通過「澳洲模式」的新聞議價法案，或將幫助英國新聞媒體每年從Google和Meta兩大網路巨頭手中，獲取約2億英鎊的報酬——自澳洲推行《新聞媒體與數位平臺強制議價法》後，新聞媒體與Google、Meta達成約2億澳元（1.05億英鎊）的價碼協議，鑑於澳洲的經濟規模僅英國的一半略多一些，英國媒體在法案保障下有望獲得的收益以此估算。

過去，Google、Meta這兩間科技公司大約自英國網路賺取了數十億英鎊的鉅額廣告收入；部分資深新聞從業人員則更樂觀地認為，英國將設立的法案，將比澳洲模式的談判標準更進一步、更能保障英國媒體的分潤獲益。

DCMS的發言人2月時表示，「我們的法案機制將改善數位經濟帶來的競爭，並重新平衡最強大的科技公司與對其依賴的企業、消費者之間的關係」。

Google則在先前，針對英國推動制定媒體議價法案一事，回應表示，「在英國政府考慮如何確保穩健的未來之際，我們已經與英國政府密切合作數月，獲取新聞內容並推動創新…我們已經在英國與達成了價值數百萬英鎊的200多份許可協議，其中大部分是與最需要支持的地方媒體業者達成的。」同時，Google自詡為「作為世界上最大的新聞產業支持者之一」，表示「我們致力於與政府合作制定公共政策，真正加強新聞業並保護人們獲得開放網路線上的各種聲音」。

Ofcom公布議價準則　研議干預競爭措施　避免數位平台形成壟斷

時間到了2022年5月，CMA與通訊管理局（Ofcom）發布大型數位平台與新聞媒體就新聞議價的行為準則建議，以及市場業者對於議價制度的諮詢回應。

建議指出，若將行為準則入法，則科技巨頭便須為其平台上使用的內容，與產製這些內容的媒體業者談定公平合理的條款，當中包括釐清演算法透明性、賦予媒體本身對於內容呈現與品牌推廣的適度控制權、改善媒體與平台共享用戶資料的方式，同時也設法透過規範財務框架的方式，解決媒體與平台雙方議價能力不對等的問題；若雙方無法達成議價協議，預計將由DMU獲執法權限、出面進行合法仲裁。此外，CMA也期望研議其他干預競爭的措施，以防網路平台濫用其市場優勢地位、造成壟斷。

自5月之後，英國政府幾經變動、多里斯隨英國前首相強生（Boris Johnson）辭職、強生政府9月解散而下台，取而代之的是接任的特拉斯（Liz Truss）政府DCMS部長洛佩茲（Julia Lopez）；英國政府雖在10月再次經首相換人、閣員變動，不過洛佩茲仍留任原職。

洛佩茲10月中旬就媒體議價法案，接受《新聞公報》訪問時，則表示目前英國新聞業極之重視新聞議價法案，但政府必須盡量避免在干預議價時，導致「意外後果」，其中可能發生的最糟情況，就是如Facebook在2021年2月為抗議澳洲《新聞媒體與數位平臺強制議價法》，而阻擋澳洲的新聞媒體在其平台上發布新聞連結；Google也有類似前科，其在西班牙關閉Google新聞服務將近8年，以此抗議西方牙法律允許新聞媒體向其收取使用新聞標題和連結的費用。

DMU干預議價方式避免談判不對等　保障小型媒體分潤權益

英國議會仍就本國新聞業永續營運一事，持續召開聽證會，而洛佩茲10月在聽證會上強調，「我們不希望干預造成意想不到的後果，我認為我們必須看看雙方議價會如何發展，看看在DMU進行干預的情況下，提供內容的業者和平台之間，達成的任何形式的議價是否會產生後果」。

洛佩茲重申英國政府希望處理網路平台與新聞媒體之間議價能力不平等的問題，但目前《數位競爭法案》仍在咨詢階段，尚無送入國會審議立法的時程。

針對立法內容，洛佩茲仍援引澳洲案例，表示自己與主導澳洲新聞議價法案的競爭與消費者委員會（ACCC）前主席西姆斯（Rod Sims）曾經會談，西姆斯表示澳洲主管機關協助「將Google帶到談判桌前」，而在媒體與平台雙方達成集體談判的議價方案後，許多澳洲本地媒體獲得發展，當中也包括一些小型城鎮的地方媒體大大受益。對此，洛佩茲補充，CMA也將開放允許英國小型地方採用類似的集體談判模式，以干預的方式避免談判雙方權力不對等、保障小型媒體不會居於劣勢、受到不利影響。

同時Facebook和Google都正在以各種計畫，為英國的新聞媒體提供支持，例如Facebook 資助地方新聞記者和Google News Initiative。洛培茲評論，這些計畫有著正面意義，但不能從根本解決新聞媒體的廣告利潤不成比例流向平台的問題，在媒體與平台權力失衡之處，正是政府應關注之所在。