媒體素養教育立法！英國推出《2021 線上安全法》草案

2021 年 09 月 21 日 | 卓越新聞電子報, 媒體素養教案, 媒體近用, 新聞識讀

陳曦｜特約記者編譯報導

邁入數位時代多年以來，網路對社會和政治造成了一些負面影響，並在全球各地都引起廣泛的爭論。有鑑於此，英國政府在今年發布《線上安全法草案》（Draft Online Safety Bill），草案賦予英國通訊管理局（Office of Communications, Ofcom）對網路平台的監理職責，以確保言論自由、新聞自由、民主政治和民眾上網安全，此外，草案也制定了 Ofcom 針對公民媒體素養的職責和義務。

英國政府《線上安全法草案》（Draft Online Safety Bill）。資料來源：英國政府 GOV.UK（Public Domain）

草案規範大型社群平台承擔責任，並關注媒體素養

英國數位文化傳媒暨體育部（Department for Digital, Culture, Media and Sport, DCMS）表示，草案將最大型、風險最大的網路平台歸納為「第一類網站」，小型網路平台則被歸類為「第二類網站」。草案對第二類網站的規管教為寬鬆，而第一類網站除須處理可能危害未成年人的內容，例如色情、網路霸凌、鼓勵自殘之外，也必須明確說明處理措施，Ofcom 將要求業者為其處理措施負責。

此外，第一類網站也有責保護其平台上的新聞內容，若未能履行保護職責，Ofcom 有權處以最高 1,800 萬英鎊（約新臺幣 7.11 億元）或網站營收 10% 的罰款。《線上安全法草案》將由聯合委員會進行審查，並將最終版本提交下議院完成立法程序。

倫敦政治經濟學院（London School of Economics and Political Science, LSE）媒體與傳播學系教授愛德華茲（Lee Edwards）指出，當前草案內容要求提供「用戶對用戶」（user-to-user）服務的網路公司（例如社群媒體平台）、搜尋引擎，以及仰賴使用者生成分享內容（User-Generated Content, UGC）的線上服務必須負起移除、限制有害或非法內容的責任，同時該草案承認維護言論自由和有益於民主政治環境的內容的重要性。

愛德華茲表示，被指定為監理機關的 Ofcom 將被賦予多項權力，而《線上安全法草案》的效力也將取決於 Ofcom 如何制定網路供應商必須遵守的行為準則、以及 Ofcom 如何執行監督。

此外，該草案重新制定了 Ofcom 部分現有職責，特別是與媒體素養有關的職責。愛德華茲評論，媒體素養出現在該草案是可喜的進展，相當於認可了媒體素養作為公民參與、批判網路資訊的手段，她更認為，確保公民媒體素養，對於打擊法律難以面面俱到的網路假訊息、錯誤訊息所造成的傷害至關重要。

網路治理模式仍存歧見　媒體素養或成代罪羔羊

不過，同樣任教於 LSE 媒體與傳播學系的李文斯通（Sonia Livingstone）教授指出，儘管《線上安全法草案》納入媒體素養，但該草案條文傾向將公眾定位成消費者而不是公民，其中的區別是：消費者對媒體素養的需求僅限於網路科技的工具性使用和避免假訊息等有害內容，而公民能夠以創造性、或是政治性的方式，批判性地去理解、參與網路資訊運作。

李文斯通還表示，她雖認為媒體素養在數位時代極為重要，但當前英國社會對於網路治理應採取的模式存在意見分歧，媒體素養可能反而成為網路治理難題的代罪羔羊：若網路出現實質危害，輿論可能導向認為公眾對網路資訊的理解和行為有問題，而非監理機關或網路供應商出現問題。

李文斯通舉例，民間為兒少權益而要求對網路服務進行監理的呼籲經常被「提供更多媒體素養教育」的方式搪塞，且提供兒少媒體素養教育的呼籲，通常會被轉變成要求兒少「正確」使用網路，而網路公司和個別人士的網路不良行為卻沒有得到解決或改善。

因此，李文斯通雖認可《線上安全法草案》為兒少及公眾提供媒體素養教育，但教育的內容也需要各界關注，同時也必須注意，不要將責難從製造和放大網路危害的人或公司，轉移到受害者身上，尤其是在監理網路服務供應商的議題討論越來越激烈時。

英國政府《線上安全法草案》（Draft Online Safety Bill）開宗明義就提及媒體素養，並在第 8 章加以規範。圖：英國政府 GOV.UK（Public Domain）

批評：條文未涵蓋阻止兒少訪問色情網站

《線上安全法草案》欲減少其傳播的內容包括兒童性虐待、恐怖素材，以及線上詐欺等，同時受到監管的網路服務提供者也必須採取保護兒童線上安全的措施。不過，BBC 報導指出，該草案側重於讓兒童有機會偶然發現、接觸色情內容的線上平台，卻可能不適用於於商業成人網站，因為草案監理的對象僅包含 UGC 平台。

兒童慈善組織網路安全聯盟（the Children’s Charities’ Coalition on Internet Safety）秘書卡爾（John Carr）指出，像是 Pornhub、xHamster 等大型成人網站——也就是世界上最大的色情內容來源——可以透過刪除用戶自行上傳的影片內容，輕而易舉地規避草案的規範。

BBC 報導提及，英國政府曾於 2016 年提案讓所有英國用戶在進入成人網站、瀏覽色情內容前，網路服務供應商必須確認其年齡。在該年年底，這項提議被納入《數位經濟法案》（Digital Economy Bill）修正案當中，英國政府當時表示，該規定將適用於英國和海外的所有網站，同時也授權英國電影分級委員會 (British Board of Film Classification, BBFC) 執行該規定。該規定引起公民團體對於隱私的疑慮與批評。

然而，多年來該條規定的實施屢遭拖延，從未實際生效。到 2019 年，這條規定被正式取消，英國政府表示色情內容提供者應盡提高網路使用安全性的義務，並提到將有一個新的、具執法權的網路監理機關來進行監管，以達到原本希望該條規定產生的效果。

今年發布的《線上安全法草案》仍未涵蓋英國政府對驗證色情網站訪問者年齡的承諾。DCMS 對此表示，由用戶產製內容、分享影片或直播的 UGC 網路公司須向監理機關證明其可以阻止兒童訪問有害內容，因此《線上安全法草案》將比原先的《數位經濟法案》走得更遠。

DCMS 部長道登（Oliver Dowden）則認為大多數的商業成人網站都包含用戶生成的內容，所以大都涵蓋在草案規範範圍內。同時，他表示《線上安全法草案》旨在處理社群媒體網站，而色情內容最大的風險就是讓兒童意外接觸到。

英國政府《線上安全法草案》（Draft Online Safety Bill）規範了可能被兒童接近使用的網路服務必須負起的安全責任。圖：英國政府 GOV.UK（Public Domain）

對有害內容與規管強度的標準模糊，但透明度條款仍值得嘉許

致力於維護網路公民自由的電子前線基金會（Electronic Frontier Foundation, EFF）則認為，《線上安全法草案》對「有害內容」的概念未有清晰明確定義，而賦予網路平台移除有害內容的義務，可能因涉及主觀認定，而造成過度言論審核或是審核標準不一的風險。

另外，電子前線基金會認為草案中該項規定與歐盟的《電子商務指令》及研議中的《數位服務法》背道而馳——後者放棄對網路平台業者課以刪除有害內容的義務，而是將業者作為「仲裁者」：業者需提供合理理由說明，為何認定某些內容將構成刑事犯罪，該內容才會被視為非法。

此外，草案劃分「第一類網站」和「第二類網站」的標準也不明確，這可能讓較小的網路平台被錯誤分類，並被施加更高的問責標準和透明度要求，雖然所有平台都應提供用戶充分的透明度，但某些問責和公開流程需要耗費大量資源和勞動力，被錯誤歸類成「第一類網站」的小型平台可能沒有足夠資源來滿足更嚴格的要求或是支付相應罰款。

不過，電子前線基金會仍肯定《線上安全法草案》納入網站透明度和問責條款，例如該草案要求網路平台根據 Ofcom 提供的指南發布年度透明度報告，也要求網路平台對其非法內容審核預先進行風險評估，同時 Ofcom 本身也被要求發布監理工作的透明度報告。考慮到有部分國家的政府越來越頻繁地利用合法渠道要求網路平台刪除有害和非法內容的事實，《線上安全法草案》的這些措施值得嘉許。