媒體怎麼管？備受爭議的《數位中介服務法》

2023 年 10 月 5 日 | 卓越新聞電子報

陳洧農｜特約記者採訪報導

數位時代，媒體到底該不該受監管？該怎麼管？在台灣媒體觀察教育基金會舉辦的講座「媒體x法律：管媒體=沒有言論自由？媒體有法管嗎？」中，「法律白話文運動」營運長徐書磊擔任主講人，深入剖析《數位中介服務法》（以下簡稱《數中法》）為何引發諸多爭議。

數位中介服務跨國原則之起源

當數位媒體科技發展越發蓬勃，其使用者與監管者之間的衝突也會隨之越加劇烈。網際網路剛開始發展之際，電子先鋒基金會（Electronic Frontier Foundation, 以下稱EFF）已經開始關注這個問題。他們發現：既有的法規已經跟不上不斷演進的科技，網路科技所造成的傷害可能會大於公共利益。

於是EFF等非營利組織在2015年提出《馬尼拉中介者責任原則》，對於政府的網際網路治理，提出原則性的建議，強調不得在缺乏司法機關命令時限制內容、限制的要求須清楚明確、符合正當性與比例原則等。

2018年，學者專家與EFF等組織進一步提出《聖塔克拉拉原則》，對於企業內部的內容監管做出更明確的透明性與課責性要求。例如平台須公布遭移除的內容或遭停用的帳號數量、通知個別使用者內容遭移除之理由、提供用戶相關的即時申訴管道等。

徐書磊提到，在臉書甚至有人創建社團「被祖最前線」分享自己莫名被臉書禁言的狀況。（特約記者陳洧農攝）

是平台守則還是言論審查？

徐書磊表示，儘管這些原則的邏輯聽起來很理想，但在現實中，還是有人經常因為不知名的理由遭臉書「禁言」。不過在機器學習的過程中，演算法已經越來越能從語境來判斷字彙的含義（例如426到底是仇恨言論還是單純指日期），因此「莫名被禁言」的情況應該會減少。然而，有一種狀況例外：在短時間內頻繁發布相同訊息。

為了阻止機器人帳號，社群平台都會禁止這類發文。這個狀況並不是針對內容作審查，而是使用者行為違反社群規則。徐書磊說，進入《數中法》的討論時，也需要釐清：這個規範到底是內容審查，還是使用行為的限制？因為其結果會影響到這部法規與言論自由衝突的層級。

《數中法》定義與實際面的落差

徐書磊表示，《數中法》草案的第一個問題是：規範對象的定義不明。在定義條款中，數位中介服務包含：連線服務、快速存取服務、資訊儲存服務。當中範圍最廣的，當屬「資訊儲存服務」，所有讓使用者上傳資訊的服務，都會落入這個範疇，例如雲端硬碟、Youtube等。快速存取服務，係指為了避免長距離連線所造成的延遲，將常用的資料暫時存放在離使用者較近的快取伺服器中，例如數位發展部使用的Cloudflare CDN。連線服務則比較具體，指的是通訊網路或人際通訊服務的提供者，像是中華電信「光世代」或Line。

此外，還有「線上平台服務」和「指定線上平台服務」。在數中法當中，前者指的是依使用者要求，將所儲存的資訊向公眾傳達的服務，也就是廣義上的社群媒體；後者則是參考歐盟的《數位服務法》中「超大型業者」的定義，將實際使用人數超過230萬的平台業者定義為「指定平台」，臉書跟Line都在此類。

可以看出，以上幾個種類看似彼此有別，但在現實中不可避免地會跨越不同的範疇，導致規管密度無所適從。再者，《數中法》草案並沒有考慮到，現在所謂的「指定平台業者」所提供之服務可謂包山包海。以Line為例，現在至少就有偏向社群媒體的Line Voom；如同電商的Line禮物；以及原本的人際通訊。

「當同一個企業，甚至同一個軟體提供這麼多功能，到底該歸類在哪裡？」徐書磊說，定義的模糊，使得業者難以預料可能面臨的法令遵循成本與風險。

徐書磊表示，《數中法》草案讓政府、業者跟使用者三方無法達成共識。（特約記者陳洧農攝）

管制V.S.個人隱私

《數中法》的第二個問題，就是令許多倡議工作者和媒體工作者在意的：對言論自由的危害。《數中法》所參考的歐盟《數位服務法》直接將私人通訊服務排除在規範對象之外；但是《數中法》草案卻沒有明文排除。因此，萬一被公權力濫用，可能造成人民的隱私遭受侵害，招致許多學者批評。

在《數中法》當中，政府的其中一個管制手段是資訊禁制令，可以把違法的資訊移除、限制接取，或採取其他必要的措施，例如下架影片或是禁止發文。徐書磊表示，在私人通訊服務沒有被排除的情況下，如果在私人對話中有違法情事，平台要怎麼移除資訊？這樣的法規等於要求業者在私人通訊服務開後門，存取私人對話。

如此一來必定會造成業者反彈，檯面上的理由當然是侵犯使用者隱私，違反公司政策；更實際的考量是，這樣業者就必須重新開發一套新的系統才能符合《數中法》的要求。業者在成本以及符合國際法規的考量下，不太可能為了台灣市場重新開發一套新的軟體。

「誰」來依照「什麼法」管理？

《數中法》規定，「認為有違反法律強制或禁止規定，可向法院聲請資訊禁制令」，但卻沒有明文規範「認為」的主體。因此，主管機關是誰成了一個問題。此外，「違法」指的是什麼法？在條文中也沒有詳述。

所謂的違法是違反什麼法？是要跟歐盟一樣，採取「重罪原則」將違法內容限定在兒少性剝削、恐怖主義等重罪，還是要連《廢棄物清理法》這類行政裁罰也算進去？「到底什麼叫違法？」徐書磊表示，目前的定義過於廣泛，會讓能夠聲請資訊限制令的違法行為過於多樣。

透明度與課責性是數位媒體時代各個倡議團體最重視的環節。（特約記者陳洧農攝）

缺乏一致的脈絡

徐書磊表示，即便《數中法》在立法說明中明確將重罪原則納入，依然免不了質疑：依照現行法，我國本來就有在重罪原則下用來監管網路平台的法規，為什麼要再多立一個守備範圍更廣，讓政府權力更大的法律？

其中最典型的就是《兒少性剝削防制條例》。依照此法，我國的「iWIN網路內容防護機構」得以在與網路平台業者簽訂協議的情況下，要求移除相關的內容，並將犯罪資訊交由警察和司法機關調查。相對的，《數中法》就缺乏了在限制、移除資訊傳遞後，進一步交付該資訊給檢警調查的程序。

而且，在《兒少性剝削防制條例》中，相關的違法內容在接獲通報後，原則上會先行移除；反觀《數中法》對於被聲請緊急資訊禁制令的內容，讓法院審酌是否核發的時間，卻長達48小時。

若是在英國，同樣是有關兒少性虐待的內容，在網際網路觀察基金會接獲申訴後，請相關業者移除該資訊的時間，通常在一到兩個小時以內。「你覺得在網路世界 48小時資訊可以流傳到多遠？」徐書磊說：「不該授權那麼大的地方，你授權了；但該真的要求這些業者做到的，包含下架、移除速度，你突然又放寬了。」

再以《家庭暴力防治法》來講，其緊急保護令是由法官保留審酌，核發的時間是在4小時內。如果制定《數中法》的最上位概念，是認為資訊在數位時代對人的傷害，可能等同於物理傷害的嚴重性，為什麼緊急保護令和緊急資訊禁制令的核發時間有這麼大的差異？徐書磊表示，凡此種種，都讓人感到《數中法》的制定，缺乏一致的脈絡與核心價值。

法律適用的主觀性

徐書磊表示，《數中法》之所以會引起諸多爭議，第一個原因在於技術的門檻。因為要理解哪些人或機構提供的服務，會符合法規預設的定義，對立法者和主關機關NCC來說，是有難度的。

第二個原因是，管制密度的設計會和不同的法規衝突。舉例來講，《社會秩序維護法》、《刑法》，跟《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》（以下稱《特別條例》）都有針對不實謠言的裁罰規定，但裁罰的金額範圍有很大的差異。

不過，在疫情期間，檢警適用的判斷標準非常不一致。《社會秩序維護法》和《特別條例》兩者並沒有競合，或優先適用的關係，然而檢警卻在疫情期間大量使用《特別條例》，而且有非常高的裁罰率。

徐書磊指出，從中原大學財經法律系副教授林春元的研究中可以發現，對於何謂不實謠言、不實謠言造成的影響，乃至適用的法律，檢警和法官在判斷上都有很多主觀因素。例如，台灣的疫情開始升溫之時，在自己臉書貼文戲稱要從華南海鮮市場帶「好料」回來的警員，就被法官以「警察身分特別受大眾信賴」為由，處以高額罰款。

徐書磊說，「法律白話文」辦過許多爭議講座，唯一被台大拒絕出借場地的就是《訴訟法》的研討會，可見其爭議性之高。（特約記者陳洧農攝）

加註警語的可行性與風險

在《數中法》當中，除了資訊禁制令，政府的另一個管制手段，就是加註警語。這確實是對平台而言較容易做到的措施。問題是，主管機關真的有辦法判斷這麼多資訊是不是不實謠言嗎？

《數中法》的立法說明提到，加註警語的做法是參考歐盟法規。但是歐盟的法規之所以允許政府去要求業者加註警語，目的其實是為了提升媒體素養，所以除了加註警語之外還有其他不同的措施，例如發函說明等。然而數中法在眾多提升媒體素養的方法中，卻只選擇了「加註警語」。除了被批評手段過於單一之外，在執行上恐怕也有困難。原因是，最恐怖的謠言往往不是完全憑空捏造，而是七分真三分假的訊息。這些比例上的模糊要怎麼判斷？假設有一則貼文的內容是真的，但照片不是，主管機關能夠因為這則貼文沒有註記圖片並非當事者，就要求加註警語嗎？

令眾人擔憂的另一個問題是，政府在疫情期間，已經破例地能夠透過警示標註等措施，來打壓批評政府的聲音。如果《數中法》通過，政府等於有了一個更方便的工具，能夠在疫情以外的期間，也用加註警語來給人民的言論貼上不實訊息的標籤。

獨立的專責機構？

徐書磊表示，若有獨立的事實查核機制幫政府做出專業的不實訊息控管會比較好，至少政府的權限受到某種程度的限縮。但是《數中法》所要求設置的專責機構是「由政府捐助的財團法人」設立。而《財團法人法》規定，當政府捐助比例超過財團法人基金一半的時候，其相關預算、決算的編審，都必須依照《預算法》、《決算法》來辦理。

然而，依據《決算法》來擬定公部門捐助及財團法人的資金如何運用的，依然是政府。「那我們的專責機構是不是真的具有獨立性，或者它只是變成是一個單純幫政府傳遞公文、政策的一個角色？」因此有人建議，《數中法》應該要明文規定專責機構要承擔的義務，例如受理檢舉跟申訴，否則所謂的專責機構可能會成為政府的傳聲筒。

徐書磊認為，《數中法》會是短期內不會退燒的議題。（特約記者陳洧農攝）

多方立場拉鋸

許多學者都指出，在這個時代，仰賴業者建立一個同盟去自我規範是不可能的。因為「自律」本質上就跟設立公司的目的不相符。「《公司法》會告訴你，公司設立就是為了要賺取利潤，所以它一定要以股東的利益為最大考量。」徐書磊表示，在這樣的情境下，很多學者其實是贊成政府介入的。

過去，法律學者是對於政府機關管制人民言論多持反對意見，但在現今的資訊亂象中，大家逐漸認知到言論自由必須在假訊息流竄的數位時代找到折衷的環節。而能夠最有效率地執行、介入的角色，往往還是會落在政府身上。他說，其實大部分學者，甚至業者的觀點都不是反對《數中法》，但是法規應該要把多方立場納入，做更詳盡的討論以後，才能夠訂定大家都願意，也能夠遵守的法律。