數位部與通傳會：合作創造雙贏

2023 年 01 月 6 日 | 卓越新聞電子報

陳洧農｜特約記者採訪報導

台灣匯流研究學會舉辦「數位機關與數位法制論壇」，第一場「數位部與通傳會：合作創造雙贏」邀請到數位發展部（以下統一使用官方簡稱：數位部）常務次長葉寧，以及國家通訊傳播委員會（以下稱通傳會）主任秘書黃文哲主講，並由台灣匯流研究學會理事長彭芸擔任主持人。

彭芸半開玩笑的說，自己在通傳會的時候，通傳會還是獨立機關，令在場眾人莞爾。（特約記者陳洧農攝）

彭芸半開玩笑的說，自己在通傳會時，通傳會還是獨立機關，令在場眾人莞爾。（特約記者陳洧農攝）

數位部與通傳會的管理對象

2022年8月成立的數位部，其中部份的業務職掌是從通傳會轉移過去，雙方就業務分工一直在進行討論。葉寧表示，以管制來說，過去大家熟悉的思維是：不同的業務要有不同的規則，自身權責以及管理對象都要非常清楚明確，這對獨立監理機關尤其重要，否則將有不可預測的風險，也就是大家熟悉的silo-based regulation（筒倉式管制）。可是這樣的思維對於數位部而言，卻會產生很大的問題，因此需要穩定、日常監理的，就留在通傳會；需要創新的，就交給數位部。

葉寧說明，數位部各部門執掌的內容分為三個層次：基礎層、營運層、內容應用層。在區分業務的時候，是從底部的基礎層著手，比較不會直接影響企業的運作。「可是我們的所有規則都是silo的（編按：silo原意指公司、機構或系統內部與其他單位不聯繫、不瞭解、不合作的獨立單位），」他說：「對我們法治人員當然非常清楚啊，我們很清楚哪些法律有移過來，哪些法律沒有移過來，可是這對一般人來講這太難了。」

葉寧表示，不論是電信管理法，或是通傳會前任主委石世豪在任時推行的匯流五法（編按：匯流五法包括「無線廣播電視事業與頻道事業管理條例」、「有線多頻道平臺服務管理條例」、「電信事業法」、「電信基礎設施與資源管理法」及「電子通訊傳播法」），基本上都是就層級管制進行思考。對通傳會來說，問題相對單純，監理對象就是在通傳會領有執照的通訊傳播產業單位。但對數位部來說，面對的是無遠弗屆的網路。

法律需要現實條件

葉寧引用美國耶魯大學法學院學者Jack M. Balkin的三角模型來解釋國家、使用者以及企業平台之間的關係。他說，Balkin藉由這個模型表達：政府對於Meta或Google這類國際社群媒體，不見得有我們傳統上想像的，國家對企業的管制力。在這樣的情況下，消費者將承擔極大的風險。

葉寧表示，在這個三角關係中，一定要其中的兩端合作，才有可能大於第三方。他低調地說，先前的中介法就是一個失敗的案例，當企業與消費者在同一邊，即便是被認為有著無上權威的國家，也會失敗。

Jack M. Balkin 提出的有關網路平台與言論管制的三角模型。（特約記者陳洧農攝）

Jack M. Balkin 提出有關網路平台與言論管制的三角模型。（特約記者陳洧農攝）

葉寧表示，在我們面對的新情境中，必須建立新的治理概念。理想的狀況是政府機構與法律、科技之間具有足夠的信任與彈性空間（resilience）。過去社會面臨問題的時候，常常會聽到應該要立專法這樣的意見，可是「法律不是符咒，不是貼上去就有效。」他說：「現實條件上面沒有的東西，不會因為法律就創造出來。」

亦即，唯有在社會具備現實條件時，也就是人民能夠、也容易遵守，法律才會發生效果。專責機構也一樣，即便在成立時是以「獨立」來換取大眾信任，但若日後無法維持透明度或公眾參與，其正當性與獨立性仍然會遭到質疑。「也就是說當你建立一定的信任的時候，所做的決定會被社會大多數人所遵守，那這個社會的交易成本就會減少。」

葉寧表示，數位部裡有來自通傳會的同仁，也有來自經濟部的，對於管制的思維大相逕庭。（特約記者陳洧農攝）

葉寧表示，數位部的同仁裡有來自通傳會，也有來自經濟部，對於管制的思維大相逕庭。（特約記者陳洧農攝）

對科技寄予期待

葉寧指出，在法律與機構之外，科技可能會扮演越來越重要的角色。他說，就如同早年連立法委員都在研議立法處理的電子垃圾郵件問題，到最後解決的方法既不是制度解，也不是規範解，而是科技解。當科技有一定的能力可以處理問題的時候，規範存在的必要性就會降低。「當科技在現實面有具體可行的解法的時候，另外兩個支撐點是相對清楚、不容易崩潰的。」

最後葉寧提到，數位部長唐鳳希望數位部是「零管制」。因為管制要的是穩定，會降低測驗概念（Proof of Concept）或測驗服務（Proof of Service）的可能性，因此把建立管制的部份交給通傳會；能夠向下相容，對未來發展保持彈性的部分，則由數位部來承擔。

政策須與時俱進

黃文哲表示，數位部雖然有部分職掌是從通傳會剝離出去的，但依然有自己要獨立發展的部分，例如產業發展與韌性建設等。而通傳會現在大家雖然認為是監理機關，但在他早期的組織想像中，通傳會的職掌應該不只有監理。「因為我們後來發現幾個產業的發展，如果只談監理而不談發展的話，整個匯流其實是會有問題的，因為整個服務型態一直在往前進」。

黃文哲說，不久前，通傳會主委陳耀祥問他：通訊傳播政策究竟是什麼？只是單純的言論自由嗎？在通訊傳播政策裡面，網際網路的傳播政策究竟是什麼，是通傳會作為監理機關該要去維護的核心。黃文哲認為，從消極面來看是維護言論自由，從積極面來看是促進訊息流通；然而這兩個概念差別非常大，是否真的可以分別獨立，還需要進一步的討論。

他說，談到通訊傳播產業的發展，真的很難離開數位跟網際網路這兩個概念，而這兩個概念有一個共同的特色：即時、跨國境。這樣的特質使其無法單獨以一個國家的法律來處理。例如現在引起熱議的AI議題，要討論AI議題就不能不討論演算法，而要討論演算法就避不開這個問題：國家真的可以監管得到嗎？

黃文哲：「網際網路中介服務法不推只有兩個人會高興，就是Meta跟Google。」（特約記者陳洧農攝）

依職權分工

監理政策、產業政策是不是真的能夠截然劃分？黃文哲表示，若以最近的個案來看，通傳會也在談產業，數位部也在談監理。「通常各部會都在推事情，只有5G專網這件事情，大家在爭，因為他們覺得給通傳會之後，5G專網可能會被管死掉。」

他說，5G專網的概念，其實就是專網電信。就通傳會的專網電信而言，只能夠做PoB（Proof of Business，商業驗證）跟PoC（Proof of Concept，概念性驗證），而且最多一年，這對產業界來說是不切實際的。「所以他們覺得那如果給產業部的話，說不定他們可以發展出一個商業架構，直接替代電信服務。那對電信業者來說，就會很緊張。」黃文哲表示，申請一個專網執照，跟申請一張電信執照，其成本的差距不可以道里計。因為對電信業者來說，可能要建構網路，要承擔非常多經營上的成本，甚至包含公共安全的問題。

黃文哲說，從這些事情或許能看出，產業政策跟監理政策各自有各自的角色，必須確保自己所管理或扶植的事業能夠壯大，同時不會危害社會。

黃文哲表示，通傳會將來會成立網際網路治理處，處理管制層次模型中「內容應用層」的部分。他說，通傳會對網際網路的管理，事實上無法直接碰觸到內容的部分，目前都是「自律優先」。他澄清道，有些人講的是「自律先行」，可是「自律先行」的概念是：本來是政府應該要處理的，我先讓你處理。但自律優先的概念是：這件事本來就是你要處理的，當你處理不好，我才會用其他方式來管理。

數位部需要什麼樣的法規

周韻采對葉寧談到的數位部方展方向提出疑問。（特約記者陳洧農攝）

元智大學資訊管理系教授周韻采以聽眾身分出席，在問答時間表達意見與疑問。她說，將業務區分為「基礎層、營運層、應用服務層」的模型在石世豪主委在任時就已經是稍嫌落後了，因為沒有把平台加進來。服務平台的特殊之處在於，一方面有著common carrier的特質，另一方面卻又沒有實體網路，因而不被認定為基礎建設。對於這樣的新概念，其實需要有一套新的論述跟法規，因為不論是現在的電信法或是任何一個法規，都未將數位平台納入考量。

另外，在所謂科技、政府機構以及法律三者間，事實上不完全是信任的和諧關係，有時候甚至是破壞性的關係，因為科技某種程度上會影響到法規給人民的信任。現在反而是在缺乏信任的情況下，導致法規也無法執行。「所以這個部分是不是數位部應該要有某些法規架構，才可以真的創造一個更穩定的創新環境？」

針對周韻采的提問，葉寧澄清：數位部不是不需要法律，只是不需要筒倉式的管制；另外，政府／法律／科技間的三角關係是一個循環，當失去任何一個支撐點，另外兩點就會崩塌，因此法律的存在很明顯是必要的，只是必須由相對應的社會條件來制定法律。他強調：「有實然面的基礎的時候，就會有應然面規範的產生。」