數位部與通傳會:合作創造雙贏


陳洧農|特約記者採訪報導
台灣匯流研究學會舉辦「數位機關與數位法制論壇」,第一場「數位部與通傳會:合作創造雙贏」邀請到數位發展部(以下統一使用官方簡稱:數位部)常務次長葉寧,以及國家通訊傳播委員會(以下稱通傳會)主任秘書黃文哲主講,並由台灣匯流研究學會理事長彭芸擔任主持人。
彭芸半開玩笑的說,自己在通傳會時,通傳會還是獨立機關,令在場眾人莞爾。(特約記者陳洧農攝)
數位部與通傳會的管理對象
2022年8月成立的數位部,其中部份的業務職掌是從通傳會轉移過去,雙方就業務分工一直在進行討論。葉寧表示,以管制來說,過去大家熟悉的思維是:不同的業務要有不同的規則,自身權責以及管理對象都要非常清楚明確,這對獨立監理機關尤其重要,否則將有不可預測的風險,也就是大家熟悉的silo-based regulation(筒倉式管制)。可是這樣的思維對於數位部而言,卻會產生很大的問題,因此需要穩定、日常監理的,就留在通傳會;需要創新的,就交給數位部。
葉寧說明,數位部各部門執掌的內容分為三個層次:基礎層、營運層、內容應用層。在區分業務的時候,是從底部的基礎層著手,比較不會直接影響企業的運作。「可是我們的所有規則都是silo的(編按:silo原意指公司、機構或系統內部與其他單位不聯繫、不瞭解、不合作的獨立單位),」他說:「對我們法治人員當然非常清楚啊,我們很清楚哪些法律有移過來,哪些法律沒有移過來,可是這對一般人來講這太難了。」
葉寧表示,不論是電信管理法,或是通傳會前任主委石世豪在任時推行的匯流五法(編按:匯流五法包括「無線廣播電視事業與頻道事業管理條例」、「有線多頻道平臺服務管理條例」、「電信事業法」、「電信基礎設施與資源管理法」及「電子通訊傳播法」),基本上都是就層級管制進行思考。對通傳會來說,問題相對單純,監理對象就是在通傳會領有執照的通訊傳播產業單位。但對數位部來說,面對的是無遠弗屆的網路。
葉寧引用美國耶魯大學法學院學者Jack M. Balkin的三角模型來解釋國家、使用者以及企業平台之間的關係。他說,Balkin藉由這個模型表達:政府對於Meta或Google這類國際社群媒體,不見得有我們傳統上想像的,國家對企業的管制力。在這樣的情況下,消費者將承擔極大的風險。
葉寧表示,在這個三角關係中,一定要其中的兩端合作,才有可能大於第三方。他低調地說,先前的中介法就是一個失敗的案例,當企業與消費者在同一邊,即便是被認為有著無上權威的國家,也會失敗。
Jack M. Balkin 提出有關網路平台與言論管制的三角模型。(特約記者陳洧農攝)
葉寧表示,在我們面對的新情境中,必須建立新的治理概念。理想的狀況是政府機構與法律、科技之間具有足夠的信任與彈性空間(resilience)。過去社會面臨問題的時候,常常會聽到應該要立專法這樣的意見,可是「法律不是符咒,不是貼上去就有效。」他說:「現實條件上面沒有的東西,不會因為法律就創造出來。」
亦即,唯有在社會具備現實條件時,也就是人民能夠、也容易遵守,法律才會發生效果。專責機構也一樣,即便在成立時是以「獨立」來換取大眾信任,但若日後無法維持透明度或公眾參與,其正當性與獨立性仍然會遭到質疑。「也就是說當你建立一定的信任的時候,所做的決定會被社會大多數人所遵守,那這個社會的交易成本就會減少。」
葉寧表示,數位部的同仁裡有來自通傳會,也有來自經濟部,對於管制的思維大相逕庭。(特約記者陳洧農攝)
對科技寄予期待
葉寧指出,在法律與機構之外,科技可能會扮演越來越重要的角色。他說,就如同早年連立法委員都在研議立法處理的電子垃圾郵件問題,到最後解決的方法既不是制度解,也不是規範解,而是科技解。當科技有一定的能力可以處理問題的時候,規範存在的必要性就會降低。「當科技在現實面有具體可行的解法的時候,另外兩個支撐點是相對清楚、不容易崩潰的。」
最後葉寧提到,數位部長唐鳳希望數位部是「零管制」。因為管制要的是穩定,會降低測驗概念(Proof of Concept)或測驗服務(Proof of Service)的可能性,因此把建立管制的部份交給通傳會;能夠向下相容,對未來發展保持彈性的部分,則由數位部來承擔。
黃文哲表示,數位部雖然有部分職掌是從通傳會剝離出去的,但依然有自己要獨立發展的部分,例如產業發展與韌性建設等。而通傳會現在大家雖然認為是監理機關,但在他早期的組織想像中,通傳會的職掌應該不只有監理。「因為我們後來發現幾個產業的發展,如果只談監理而不談發展的話,整個匯流其實是會有問題的,因為整個服務型態一直在往前進」。
黃文哲說,不久前,通傳會主委陳耀祥問他:通訊傳播政策究竟是什麼?只是單純的言論自由嗎?在通訊傳播政策裡面,網際網路的傳播政策究竟是什麼,是通傳會作為監理機關該要去維護的核心。黃文哲認為,從消極面來看是維護言論自由,從積極面來看是促進訊息流通;然而這兩個概念差別非常大,是否真的可以分別獨立,還需要進一步的討論。
他說,談到通訊傳播產業的發展,真的很難離開數位跟網際網路這兩個概念,而這兩個概念有一個共同的特色:即時、跨國境。這樣的特質使其無法單獨以一個國家的法律來處理。例如現在引起熱議的AI議題,要討論AI議題就不能不討論演算法,而要討論演算法就避不開這個問題:國家真的可以監管得到嗎?
黃文哲:「網際網路中介服務法不推只有兩個人會高興,就是Meta跟Google。」(特約記者陳洧農攝)
依職權分工
監理政策、產業政策是不是真的能夠截然劃分?黃文哲表示,若以最近的個案來看,通傳會也在談產業,數位部也在談監理。「通常各部會都在推事情,只有5G專網這件事情,大家在爭,因為他們覺得給通傳會之後,5G專網可能會被管死掉。」
他說,5G專網的概念,其實就是專網電信。就通傳會的專網電信而言,只能夠做PoB(Proof of Business,商業驗證)跟PoC(Proof of Concept,概念性驗證),而且最多一年,這對產業界來說是不切實際的。「所以他們覺得那如果給產業部的話,說不定他們可以發展出一個商業架構,直接替代電信服務。那對電信業者來說,就會很緊張。」黃文哲表示,申請一個專網執照,跟申請一張電信執照,其成本的差距不可以道里計。因為對電信業者來說,可能要建構網路,要承擔非常多經營上的成本,甚至包含公共安全的問題。
黃文哲說,從這些事情或許能看出,產業政策跟監理政策各自有各自的角色,必須確保自己所管理或扶植的事業能夠壯大,同時不會危害社會。
黃文哲表示,通傳會將來會成立網際網路治理處,處理管制層次模型中「內容應用層」的部分。他說,通傳會對網際網路的管理,事實上無法直接碰觸到內容的部分,目前都是「自律優先」。他澄清道,有些人講的是「自律先行」,可是「自律先行」的概念是:本來是政府應該要處理的,我先讓你處理。但自律優先的概念是:這件事本來就是你要處理的,當你處理不好,我才會用其他方式來管理。
數位部需要什麼樣的法規
周韻采對葉寧談到的數位部方展方向提出疑問。(特約記者陳洧農攝)
元智大學資訊管理系教授周韻采以聽眾身分出席,在問答時間表達意見與疑問。她說,將業務區分為「基礎層、營運層、應用服務層」的模型在石世豪主委在任時就已經是稍嫌落後了,因為沒有把平台加進來。服務平台的特殊之處在於,一方面有著common carrier的特質,另一方面卻又沒有實體網路,因而不被認定為基礎建設。對於這樣的新概念,其實需要有一套新的論述跟法規,因為不論是現在的電信法或是任何一個法規,都未將數位平台納入考量。
另外,在所謂科技、政府機構以及法律三者間,事實上不完全是信任的和諧關係,有時候甚至是破壞性的關係,因為科技某種程度上會影響到法規給人民的信任。現在反而是在缺乏信任的情況下,導致法規也無法執行。「所以這個部分是不是數位部應該要有某些法規架構,才可以真的創造一個更穩定的創新環境?」
針對周韻采的提問,葉寧澄清:數位部不是不需要法律,只是不需要筒倉式的管制;另外,政府/法律/科技間的三角關係是一個循環,當失去任何一個支撐點,另外兩點就會崩塌,因此法律的存在很明顯是必要的,只是必須由相對應的社會條件來制定法律。他強調:「有實然面的基礎的時候,就會有應然面規範的產生。」
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主編:蔡宏杰