台大新聞所論壇-電視媒體制度：結構、內容與政策的辯證｜洪貞玲×陳依玫×郭冠群×王維菁｜電視新聞的競爭與提升

2022 年 08 月 03 日 | 卓越新聞電子報

陳洧農｜特約記者採訪報導

「現在還有人在看電視嗎？」洪貞玲表示，根據調查，其實台灣人最常接受資訊的來源還是電視，而台灣人看電視時，最常看的就是新聞；但是對電視內容最不滿意的，也是新聞。這當中的落差要如何理解？還有什麼可以改善的空間？

台大新聞所舉辦論壇「電視媒體制度：結構、內容與政策的辯證」，其中的第一場「電視新聞的競爭與提昇」由台大新聞所所長洪貞玲主持，並邀請衛星電視公會秘書長陳依玫、中嘉數位董事長郭冠群，以及國家通訊傳播委員會委員王維菁與談，探討電視新聞在產業結構轉型中面對的挑戰。

洪貞玲表示，跨境的網路OTT平台，也無法取代台灣人對國際跟本地新聞的需求。（特約記者陳洧農攝）

洪貞玲表示，跨境網路OTT平台，無法取代台灣人對國際跟本地新聞的需求。（特約記者陳洧農攝）

電視新聞的惡性競爭

台灣目前電視新聞頻道已有19家，其市場密度之高可謂世所罕見。社會上曾經有過將新聞頻道減半的倡議，然而法律並沒有規範新聞頻道的數量或退場機制，國家通訊傳播委員會NCC對市場結構的問題也顯得態度模糊。

那麼，否能藉由市場機制汰弱留強？王維菁表示，現實上很困難，因為台灣的電視新聞市場機制並不正常。業者即便獲利很低，甚至虧損，還是要留在市場，圖謀新聞的政治社會影響力所帶來的經濟利益，但在新聞本業上卻依舊採取低成本的策略，使得電視新聞的生產投資不足，長期呈現「低成本競爭市場」，充斥著同質化、淺碟、訴諸感官刺激等現象。這樣的惡性競爭，使得廣告跟授權金額利潤非常有限。

如果市場機制失靈，那是否能藉由評鑑與換照作為新聞頻道的退場機制？王維菁說，除非新聞台有重大的違法疏失，否則非常困難。具體原因包括根深蒂固的財產權保護觀念、新聞台勞工權益等。此外，在社會對新聞優劣缺乏絕對標準的情況下，亦有淪為精英主義或家父長制之虞。最後，行政監理機關的保守態度，也是重要原因。

政商媒的利益共同體

在新聞頻道如此飽和，產業環境也不好的情況下，財團依然不斷想參進，其主要用意是要保護自家集團的利益，增加政治社會影響力，並厚植政商關係。特別是在台灣的脈絡中，媒體大亨也能成為兩岸關係代理人，如此一來新聞台恐怕成為台灣的國家跟經濟安全破口。

王維菁說，雖然新聞不該置入業配，但這樣的現象依舊普遍，這幾年更屢見新聞台大量仰賴政府標案，使得政府的媒體標案預算屢創新高。「這對新聞來講絕對是很大的傷害，因為這個新聞台就必須討好政府，甚至失去獨立性。」

另一個值得擔憂的現象，則是政商媒的利益共構集團，尤其是在土地開發上。媒體大亨並不是靠媒體的本業在賺錢，而是依賴土地開發、炒地皮；地方政府也樂意配合媒體大亨的土地開發等投資行為，希望藉由媒體使政績或政治人物的形象得以傳播。

王維菁指出，政商媒的利益共構集團是非常令人擔憂的現象。（特約記者陳洧農攝）

新聞頻道申設審查重點

在電視頻道申設時，NCC考量的首先是新參進者是否提供更多元、更具差異性的內容或服務；再來是他會健全產業發展，還是會加強惡性競爭。「可是實際上評分的審酌很難操作，因為台灣長期以來並沒有對電視新聞的市場結構做嚴謹的分析。」王維菁說道。

其他考量包括：新參進者的資金跟執行能力能不能實現營運計劃？是否已經掌握一定的意見市場話語權？「一個隱形的共識就是，一個財團或集團不應該擁有兩家以上的新聞台。」

還有一個重要考量：新參進者是否擁有其他事業的關聯性質？「尤其是垂直整合，因為垂直整合可能使得權力跟影響過大，因此會考量大型的MSO（有線電視多系統經營管理業者）是不是還可以擁有新聞台。」

政策調整的建議

王維菁表示，為了維護媒體產業的市場秩序，建構合宜的市場結構管制模式，NCC應該要定期提出台灣電視新聞市場結構跟多元性的分析報告，檢討台灣電視新聞頻道的數量與競爭結構的較適規模為何，作為浮動式檢討頻道數量的管制基礎。

她說，大家都知道所有權人的重要性，可是現在對於頻道擁有者或申請者的適格性卻沒有相關規定，建議將頻道持有者或申請者的社會責任，以及他們進入市場能對傳播生態發揮的作用都納入考量。

此外，應該要建立可以合理落實的退場機制，包括檢討改變現在評鑑、換照機制的實質效能，研析更公開透明的進退場機制。最好是建立具有社會共識的評鑑指標，並公開評鑑結果，促進社會參與甚至是社會共管。

申設審查的調整方向

王維菁認為，頻道的申設審查有蠻大的問題。業者對於產業的整體發展與市場結構的影響非常重要、應該審慎評估，可是現在列在第一階段的准駁項目，而不是第二階段的評分項目，使得這項評估淪為虛設。

現行的評分項目是對業者的申請書跟營運計劃書進行審查，王維菁表示，該審查已經淪為作文比賽，審查委員常說：「他就寫得這麼好，那我可以怎麼辦？即使我知道他可能做不到，或者是鬼話連篇，可是就是沒有辦法。」

王維菁對NCC審查機制的弊病直言不諱。（特約記者陳洧農攝）

她指出，現在的申設費過低，重新送件也沒有任何的條件限制，因此頻道的申設門檻與成本可說非常低，使得主管機關喪失相當的把關權力，應該要提高申請費並規範重新送件的時間與資格限制。此外，補件機制也缺乏標準與一致性，導致容易產生徇私舞弊跟權力濫用的弊端，未來對於補件次數與期間應該要建立公正透明、可以回應外界質疑的裁量方式。

媒體產業結構的演變

陳依玫說明，台灣的電視產業發展經歷三個階段，第一階段是從1962年到1999年，也就是由黨政軍獨佔的老三台時代一直到第四台法制化。當時的媒體是無線電視台，以廣電法來規管，電視台的訊號透過頻譜電波送達到家戶。

第二階段是2000年到2012年，付費有線平台與民營衛星頻道高度蓬勃發展，政府仍持高度管制思維。這時除了受到衛廣法與廣電法規管的無線台跟衛星頻道之外，許多「無法可管」的內容平台已經開始出現，例如Facebook、Netflix、KKTV、愛奇藝等。

第三階段是2013 年NCC開放4G行動通訊，也就是超大頻寬，進入了OTT（Over-the-top media services，過頂內容服務）時代。她說，由於當時4G提早兩年開放，許多法規面的配套措施尚未建置完善，導致跨疆界、破壞性的創新出現。「不只法規面，社會問責也沒有跟上，沒有人問過Netflix、Facebook、Google應該負什麼責任？」

陳依玫表示，頻道業者有能力與意願製作好節目，但卻沒有獲得應該有的價值與尊重。（特約記者陳洧農攝）

陳依玫表示，頻道業者有能力以及意願製作好節目，但卻沒有獲得應該有的價值與尊重。（特約記者陳洧農攝）

上游資源窘迫

陳依玫表示，內容產業的困境是，上游資源非常窘迫。長期以來，有線電視的費率審議只降不升，民國87年全國有線電視每戶繳交的平均價是588元，當時的基本頻道數是65-70個；94年時，全國均價是555元，基本頻道數是100個；到了111年，全國平均價只剩500元，基本頻道數卻被要求加到147-150個。

「20幾年來，物價水準持續攀升，只有有線電視費率不升反降，並且持續加量不加價，導致基本頻道區塊數量暴增，越來越多頻道搶食同一塊廣告與收視費資源，越分越少。」

她提到，長期以來有線電視頻道的收視費遭系統業者砍壓，分潤已經過低，不到三成，還要面對不斷的支付紛爭與市場手段，頻道商的收入只能憑藉系統商的善意和正直。

不公平的競爭與價值鴻溝

陳依玫指出，電視台的成本非常高，舉凡人力、設備、直播、營運都所費不貲。領有電視頻道執照的從業人員加上內容後製的製作公司，大約近兩萬人的就業人口；反觀網路平台沒有聘僱記者、不會揭發貪腐，卻壟斷了廣告收益與新聞傳播。

對於新聞領域，陳依玫認為自律先行才能呼應台灣得來不易的民主價值。（特約記者陳洧農攝）

陳依玫指出，2016年衛星電視的收視穩定，但廣告大減；到了2020年，收視率大成長，廣告卻銳減；到了2021年的五到七月更是明顯，電視台的收視率成長了26%，但是電視廣告收入是負3%，可以看出明顯的價值鴻溝。

她說，廣電媒體因為需要執照，是實名制，因此定義明確，相較之下，網路媒體的定義卻很模糊，因此自律機制也很混亂。她建議網路必須納管，但若能將視訊服務跟非視訊服務分開，管理上較為單純。

政策法規與業者變革趕不上產業結構變化

郭冠群表示，2021年美國有46%的觀眾在看電視時，是在看OTT，然而只有18%的廣告預算進入了OTT，這意味著依然有大約82%的廣告留在傳統電視。

亞馬遜、Google、迪士尼等超大型集團進入OTT後，以價格和廣告對市場造成的衝擊導致Netflix開始考慮投放廣告。這使廣告業者非常興奮，因為這代表兩億的全球客戶將因為Netflix進入廣告市場。

電視是不是強勢的媒體？郭冠群表示，答案是肯定的，全球的Netflix用戶雖然會透過不同的管道來和Netflix簽約接受服務，但是到最後70%的人是透過電視機來收看Netflix。

郭冠群指出，有線電視有著最好的商業模型，但產業結構確實在變化。（特約記者陳洧農攝）

「我們有線電視同時有廣告收入跟訂閱收入，而且我們有最好的商業模型，但是我們有最具挑戰的商業結構，」他說：「有線電視的黑盒子內部內容在改變，有OTT的挑戰，有ARPU（Average Revenue Per User，每使用者平均收入）的滑落；以內容來講，體育、電影、新聞內容都開始碎片化，可是我們跟客戶收的錢還是一樣，所以消費者是有權利埋怨的，因為這個黑盒子很僵硬。」