吳秦雯Ｘ劉定基Ｘ蘇慧婕｜當假新聞踩到法律紅線！防治假新聞：立法管制的困難險阻
陳洧農｜特約記者報導
科技部與臺灣大學共同主辦的假訊息防制工作坊「假新聞導演資訊戰爭？」其中的專題研討「有法可管？當假新聞踩到法律紅線」，邀請到吳秦雯副教授、劉定基副教授、蘇慧婕助理教授共同主講。研討內容聚焦在假新聞的立法管制所需考量的必要性、合憲性、管制手段，以及引發的爭議。
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吳秦雯是法國艾克斯馬賽大學法學博士，目前任職於政大法學院。專長領域為公法，擅用歐陸法國的法學觀點來探討各項人權議題 |
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劉定基是美國喬治華盛頓大學法學博士，目前任職於政大法學院。專長領域為憲法、資訊隱私法、通訊傳播法、政府資訊公開法等。 |
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蘇慧婕任職於國立臺灣大學法律學院。專長領域為憲法理論、基本權理論、言論自由等，近年來致力於研究網際網路時代下的言論自由。 |
法國受爭議的假新聞控制法
政大法學院副教授・法國艾克斯馬賽大學法學博士吳秦雯。圖：陳洧農攝
吳秦雯表示，法國這幾年來假新聞的現象非常普遍，2018元旦，法國總統馬克宏在元旦致詞特別向全國人民聲明，希望透過改善法律制度，來「保護虛假新聞中的民主生活」。立法過程中引發諸多爭議，最後在2018年12月23號由總統公布，名稱叫做《反資訊操縱法》（relative à la lutte contre la manipulation de l’information）。
反資訊操縱法的條文只有20條，總共5節，第1節是針對選舉法典進行修正；第2節是通訊自由法的修正條文；第3節規範網路媒體平台的經營者，具有合作對抗假訊息之義務。第4節有關媒體資訊教育。第5節是有關海外領地的部份。
吳秦雯表示，在選舉法典中新增的條文提到，網路平台負責人具有必須提供資訊的義務。設若有人跟平台購買與公共利益有關的內容，平台必需公佈其身份；平台因此而使用的個人資訊，以及因而獲得的報酬也都需要公開。違反者將面臨75000歐元的罰金；若是法人，還有另處解散、停業等罰則。
那麼要由誰來執行呢？吳秦雯說，在法國是讓法官先有緊急的處份權，但僅限於國民議會選舉當月首日的前3個月到投票日止的這段期間。這段期間內，如果有不實指控或扭曲事實大規模地在網路上進行，可能會改變選舉真實性的話，任何一個有利害關係的候選人、政黨、政治團體或個人，都可以向法院提出申請，要求終止散布這樣的訊息，且法官必需在48小時裁決。
此外，也增加了「最高視聽委員會」（Conseil supérieur de l’audiovisuel，CSA）的權限。如果廣播或電視的傳送服務，會侵害到基本權的話，最高視聽委員會可拒絕與其締結播送協議（類似於不發照）。如果播送協議是跟外國法人簽訂，CSA可以進一步要求該公司提出相關內容。選舉期間，若有媒體所簽訂的協議具有改變投票真實性的顧慮，CSA可以暫停其散播，直到選舉結束，甚至單方終止對媒體之間的協議，也就是撤照。
爭議點在於，法國人覺得已經有很多相關法律，不論是刑法或言論自由的相關法令，為什麼要立新法？有人認為，那些法的審理期間都很長，在選舉期間若出現緊急狀況，其管制可能有無效之嫌，因此增加了可以向法院提出緊急處份的措施。但是，法國學者普遍認為，法官雖被賦與48小時內裁定的義務，但當法官無法做到的時候，並無相關的罰則，這點也為大眾所批評。
吳秦雯表示，此案在送交憲法委員會審查時，更進一步限縮了法官進行緊急處理的可能性，只有在以下要件皆成立時，方得介入：
- 訊息必需明顯錯誤。
- 傳播方式必需是大規模且係人為的。
- 改變選舉真實性之風險。
亦即，法院的介入目的不在限制表意自由，而在降低對表意自由的損害。吳秦雯表示：「法官必須採取合乎比例原則的方式來限制，而且有很嚴格的要求，不能對通訊自由造成損害。」
法國總統馬克宏在2018年元旦致詞及數日後的公開發言均提及希望透過改善法律制度，來「保護虛假新聞中的民主生活」。影：
假訊息的規範途徑及其挑戰
政大法學院副教授・美國喬治華盛頓大學法學博士劉定基。圖：陳洧農攝
劉定基表示，以美國來說，儘管如此珍視言論自由，還是會有一些管制。他引述霍姆斯（Oliver Wendell Holmes, Jr.）大法官所舉的，在戲院謊稱失火而造成恐慌的例子，說明言論自由不是絕對的。「假訊息當然可以管，但它有它的前提，在前述的例子當中，有一些隱含的要素：造成立即、難以恢復的重大損害；沒有辦法用其他方法來回應、處理；這些隱含的要素就是在美國法討論時容易，但落實卻有困難的原因。」
第一個挑戰就是：假訊息的種類實在太多，在法律上很難作出完善的定義。劉定基說，全世界在法律上要處理這個問題的共通趨勢，都是非常謹慎小心，打擊的範圍要限縮。「從這個角度來看，之前行政院所提出的許多相關法律，我覺得從憲法的角度來看，不會有太大問題。因為它掌握了言論自由的重要精神，在這個框架之下去處理一個非常小範圍的問題。」
「比較有問題的是另一個打擊源頭的相關法律，」劉定基提到，《廣播電視法》中的第21條規定：製播新聞及評論，應注意事實查證與公平原則。「把事實查證跟公平原則放在一起，是一個很奇特的規定。即使是在早期美國有相關規定時，這兩件事也是分開來的。」
這個規定可能有哪些問題？首先，事實查證的標準難以釐清。在台灣，大法官509號解釋，採取「相當理由確信真實」這樣的標準，這個情境脈絡是刑事的誹謗。但是行政裁罰上要採取的事實查證標準是什麼？劉定基認為，不能因為這是保護公共利益，或者因為是行政裁罰，就採取不同標準。「因為，當政府介入管制時，所可能產生的寒蟬效應，或是國家介入編採過程中的疑慮，其實是一樣的。」
第二，公平原則的內涵為何？劉定基說，公平原則的內涵其實很有爭議。「這個法規在台灣已經很久了，但是NCC（國家通訊傳播委員會）在今年才發包作了一個研究，探討公平原則的內涵。在裁罰了一些案件之後，才在2019年9月11日終於提出《違反事實查證及公平原則處理要點》的草案。這就讓我們有一點質疑：這麼重要的拿來管制的法律，它的內涵是還在研究中。
談到要交由哪個機關進行管制？劉定基表示，從學者的角度來說，交給司法機關處理，當然對言論自由較有保障，但他也可以理解司法院的保留態度，「當一個機關在人民心中公信力不是那麼好的時候，還要去管這件事，其實有相當的風險。」另一方面，交由行政機關，卻也引發之前「誰都管不到它，它什麼也不管」的批評。
劉定基表示，網路平台的責任，有許多不同的設計的可能。美國到目前為止還是認為應該儘量讓資訊流通，所以免責的規定給得很大方。台灣也意識到這個問題，試圖作一些規定，例如數位通訊傳播法草案。他說，各個國家都試圖在法制上作一些新的嘗試，但也都會碰到一定的問題，比如：有條件的免責、通知移除的機制等。
劉定基表示，我們必需先確認問題的本質，才能確定處理方式，而這些處理方式不見得是制訂管制法規。比如說，要處理境外勢力的問題，應該針對境外勢力直接處理；如果要處理的是意圖影響選舉，可以考慮像法國的規定；如果我們擔心的是有一些媒體新聞製播倫理作得很差，那是另一個問題。
德國網路執行法的二階觀察
台大法律學院助理教授・德國海德堡大學法學博士蘇慧婕。圖：陳洧農攝
蘇慧婕首先談到，為何德國認為立法是必要的？她說，德國對於言論內容的限制主要都規定在刑法中，另一個會涉及到的是《電信媒體法》（Telemediengesetz，TMG）。問題是，在德國《電信媒體法》中有平台免責的問題，導致被刑法禁止的言論在實體世界會受到管制，但在虛擬世界中卻執行不彰，因此才會產生網路執行法。亦即，不需要更多實體要件，需要的是在網路上有效地執行。
《網路執行法》（Netzwerkdurchsetzungsgesetz，NetzDG）的條文數只有6條，最重要的是第1條，是對於適用範圍的規範。其適用範圍非常明確，只限於違法言論，並沒有要再擴張言論的管制範圍。而對象則是立法者認為之前執行不力的社群媒體。
第2條是報告義務，社群平台每半年要交一份報告給德國聯邦政府。第3條是申訴程序的建立，也就是如果有人在社群網站上看到違法內容，可以申訴或檢舉。
第4條是罰鍰規定，也就是平台業者如果違反第1或第2條所制定的義務的話，可罰鍰50萬到500萬歐元。第5條是因為社群網路平台通常都是跨國公司，因此要求業者必需在國內指派負責的業務代表。第6條是過渡條款。
蘇慧婕表示，德國公法學界大概8到9成的學者認為網路執行法違憲，理由是：
蘇慧婕表示，比較實體的抨擊是，因為平台的言論審查程序是不透明的，因此有侵害言論自由的疑慮。在此也有附帶審查（collateral censorship）的問題。因為平台面臨500萬歐元的威脅，可能會認為審查很麻煩，所以只要接獲檢舉就直接刪除。但在執行兩年以來，並沒有出現這樣的現象。
「如果我們認為社群平台所造成的特殊危害，確實必須靠即時防止言論傷害才算是適當手段的話，接下來要考量的就是：誰來做？」她說：「法國交給法院來做，可是大家可以看到，會有法院能量限制的問題。所以今天如果要在法院、行政機關與平台之間做選擇的話，德國選擇交給平台，因為平台是有資源、有能力、有技術的人。」
蘇慧婕表示，德國本來就有一個類推民法的請求權，所以社群平台的使用者有對它提出妨害除去的請求權。順著這個脈絡，最後做出了一個價值判斷：對人格權做出兩階段的保護義務。第一階段是由平台被動審查，並沒有賦予平台主動全面審查內容的義務，所以沒有違反歐盟的電子商務指令，此外再加上國家的行政監督。
她說：「第二階段，內容提供者如果不服平台處置的話，還是有國家的司法救濟在。另外，在言論自由的保障的部份，增加平台審查機制的行政監督，也就是每半年需要遞交報告，這是為了過度刪除的風險，所以國家的行政機關還是有介入監督。」
