《數位中介服務法》的茫茫前景

2024 年 04 月 25 日 | 卓越新聞電子報

陳洧農｜特約記者採訪報導

優質新聞發展協會舉辦優沙龍講座，以「《數位中介服務法》的立法困境及前景」為題，邀請前台灣人權促進會會長周宇修律師主講，周宇修同時具有傳播法、人權保護法專長，他從言論自由觀念之演變談起，繼而論及對線上平台角色的重新思考，並細數《數位中介服務法》（以下簡稱《數中法》）來不及出生就遭斷頭的歷程始末。

背景

網路科技的蓬勃發展，以及現今社會對於線上平台的高度依賴，已經使網路空間衍生許多亂象，例如不實訊息的氾濫、網路詐騙，乃至兒少性剝削等。鑑於此，國家通訊傳播委員會（以下簡稱NCC）於2022年擬定《數中法》草案，卻引發箝制言論自由之爭議，招致許多砲火。最後NCC將草案全數退回，《數中法》一詞從此成為政府部門避之唯恐不及的燙手山芋。

管制平台的必要性

周宇修介紹，跟《數中法》有關的討論主要有兩大方向：一是對於網路上爭議訊息、不實訊息的應處，二是重新思考對於大型線上平台的管制。例如，現在許多電視頻道都會將其內容放到Youtube播放，這時若其內容違法，NCC能夠管制的，僅限電視頻道的部分，而無法對網路上的內容作任何規範。

此外，對於Meta或Google這類跨國大型平台，也必須考量從消費者保護的觀點出發的管制。周宇修以自己朋友購買的無上限Gmail為例，當Google表示因故必須將其帳戶停用，申訴管道卻效能不彰，最後只能剪卡來停止扣款。「它可能不是單純的言論自由問題，而是我身為一個使用者，在面對這麼龐大的事業體的時候，我有沒有辦法去跟它抗衡。」

言論自由概念之遞嬗

周宇修說明，在近代有關言論自由的探討，已從以往「權利」的角度轉往「義務」的概念。因為，過去在談「天賦人權」、「平等自由」時，問題意識著重在個體如何為自身爭取權益，但到了後來，進一步演變為推己及人，要為受到壓迫的人爭取權益。在這個前提下被建構的哲學理論，開始強調有能力的個體必須負起自身的義務，才能讓他人也獲得應有的權利。

另一方面，言論自由所要處裡的面向，也較以往複雜。傳統上的言論自由，爭取的是免於政府的箝制，如今則連發表言論者所評論、表述的對象也必須納入考量。換言之，言論自由不再是過往政府與人民之間的單線關係，而可能是三角形，甚至多邊形的關係。

釋字613號的遠見

2006年，大法官為了NCC的合憲性問題，曾提出釋字613號解釋，認為言論自由其實包含了通訊傳播自由，將「經營或使用廣播、電視與其他通訊網路等設施以取得及發表言論之自由」都涵蓋在內。

周宇修指出，釋字613號大幅地擴展了言論自由的概念。（特約記者陳洧農攝影）

值得注意的是，以往言論自由保障的是主要發表言論的權益，但釋字613號將接收訊息的權利囊括在內，因此「取得資訊」如今也是言論自由的一環。在這樣的定義下，大法官主張立法者應該透過各種規範，防止資訊壟斷，確保社會的多元意見能夠經由通訊傳播媒體來表達、散布，並形成公共討論的自由領域。

周宇修表示，這樣的說法偏向於于爾根．哈伯瑪斯（Jürgen Habermas）的論調，雖然有點形而上，但如今回頭看，卻非常重要，因為在社群媒體時代，人們的討論越來越疏離、分散。以往人們閱聽媒介時，在相當程度上，看到的資訊是一樣的，因此能有共同的討論基礎；然而現在人們使用社群媒體，在同一時間打開，沒有人會看到同樣的訊息。

長此以往，可能造成不同群體的人們互不了解，甚至產生許多誤解。在這樣的狀況下，政府機關至少應該創造一個契機，讓人民可以在同一個平台上討論公共事務，否則政府政策將難以延續。

管制不實訊息的法規演變

周宇修表示，在台灣早期就有對於不實資訊的管制，例如《社會秩序維護法》（以下簡稱《社維法》）就提到「散布謠言，致影響公共安寧者」，處三日以下拘留或新台幣三萬以下罰鍰。但這樣的法條有定義模糊的問題。他說，有些東西不會有疑義，例如「滿十八歲成年」；可是謠言是什麼？是不真實的言論？還是有爭議的言論？

所以，這條法律在防疫時期，就因所謂的「謠言」沒有範圍，而導致濫用。周宇修表示，防疫期間法院對於《社維法》的裁決案件上升了幾十倍。此外，各地方法院對於言論自由的觀點不同，也早成執法不一的現象。後來，不實訊息的管制才被限縮在不同領域的相關法規中，例如《傳染病防治法》、《災害防治法》等。

周宇修指出，《社維法》可能衍生出寒蟬效應，或是打擊到原本沒有要管制的對象，增加許多社會成本。（特約記者陳洧農攝影）

周宇修認為，假訊息的管制，在防疫時期是用很直接，甚至粗暴的方式，因為它是言論自由非常忌諱的「內容管制」。反觀美國的言論法制通常比較偏向結構面的管制，而非言論本身；例如使公司的股權分散，避免有一個人可以過大的支配力。

這也是後來對於言論管制的討論會轉往平台的原因；雖然平台上的言論不是平台自身發表的，但平台在處理這些內容時，應該要負起一定的責任，因為如今平台篩選訊息的權力以及影響力已經使其與內容的關係越趨密切與複雜。

先天不足

周宇修表示，我國的《數中法》，係參照歐盟的《數位服務法》與《數位市場法》，分別從消費者保護和市場競爭的角度切入。但在企圖心過高，制定又過於倉促的情況下，最後的條文架構變得過於複雜而四不像。台權會就曾對《數中法》的草案給過書面建議，例如「違反法律強制或禁止規定」之要件過於寬鬆、將資訊限制令之聲請交由法院審理恐有量能不足之嫌等等。

周宇修展示了一張《數中法》早期的簡報，可以看出，《數中法》賦予指定線上平台（指在我國有效使用者數量達人口十分之一者）的義務包括：風險評估與管理，即業者應每年分析並評估重大系統性風險，並採取合理之措施；再來是獨立稽核，係指主管機關得命其辦理稽核作業並提出報告；最後是推薦系統，指的是要求業者在服務使用條款提出推薦系統的主要參數，也就是我們常聽到的「演算法」，供使用者調整或影響該主要參數的選項，及其產生之效果。

他說，這些是《數中法》最初的核心概念，可是真正引起爭議的，是後來在草案中才出現的，要求業者處裡不實訊息的部分。「當時在台灣網路界炸開的就是你去管人家假訊息的問題。」他說：「你會發現，其實一開始它的核心概念沒有這個。」

周宇修說指出，真正刺到平台業者神經的，其實是《數中法》當中要求平台將爭議訊息下架的部分。（特約記者陳洧農攝影）

《數中法》的困境

回顧《數中法》的各個歷程，NCC在2022年6月29日推出草案，8月11日跟16日各召開一場公聽會，邀請對象分別是通傳業者，以及公民團體和學者專家。此時尚未出現太大的反彈，甚至許多公民團體認為，早就該進行管制。及至18日的第三場公聽會，受邀對象為資訊儲存服務及線上平台服務業者等，才引爆反彈聲浪。Meta、Google、PTT等平台大力抨擊此法扼殺言論自由，緊接著網路上也罵聲不斷。翌日，（19日）NCC旋即宣布延緩討論，原定於25日召開的第日場公聽會，也隨之取消。

9月7日，NCC召開記者會，表示將草案全數退回，重新討論爭議點，並強調未規劃時間表。

周宇修指出，《數中法》最大的困境是，將本來像是內部倫理跟專業道德的原則直接拉到法律的層次。但他也坦言，主管機關確實也很難期待所有業者都會自憑良心，一起訂定道德規範。基於此，他認為《數中法》初始的目的（管制線上平台）是正確的，「你確實在面對一個你過去沒有想像過的，很龐大的組織，它握有的個人資訊確實性搞不好比任何一個政府機關都來的高。」

三個爭點

周宇修表示，從結果來看《數中法》所起的爭議，有三個問題值得探討：第一、民眾到底是不是真的反彈？他說，如果當初是讓這些不同性質的民間團體和業者一起舉辦公聽會，讓他們各自陳述立場，說不定《數中法》就不會成為眾矢之的。「你要讓這些人知道，很多東西價值就是衝突的，而不是說因為你們喊得很大聲，所以只有你的價值要被要被擺在最前面。」

第二、台灣在全球化的狀況下，其實也很難管制這種跨國線上平台。按照21世紀資本論的說法，要與這些平台抗衡，就必須全世界聯合起來管制，不能只靠台灣。「我覺得要解決這個問題真的必須要在國際上大家願意跟你合作，這是台灣目前我覺得會比較辛苦的。」

周宇修表示，讓線上平台扮演資訊篩選者的角色，對審議式民主是有風險的。（特約記者陳洧農攝影）

最後一個問題是，《數中法》所要處理的問題，到底該由哪個機關主管？是NCC？交通部？還是法務部或數發部？在這件事情上，民眾的理解跟政府可能會大相逕庭。「這是（行政院）組織再造那麼多年過去，我們還是沒有解決的問題。」

論及《數中法》的前景，值得樂觀的是，台灣近年來世界能見度的提升，能夠期待更多國際上的合作。但另一方面，今年的執政黨與國會多數黨是不同黨，NCC委員可能面臨難產。周宇修說：「我自己覺得《數中法》應該要繼續的討論，但現在斷頭了之後，你也很難期待NCC以外的機關會說要來處理網路平台。」網路平台會不會成為法律的化外之地，將是台灣必須思考的問題。