網路是公共事業嗎？　美國擬重啟網路中立性

2023 年 11 月 1 日 | 卓越新聞電子報

陳品潔｜特約記者編譯報導

美國聯邦通訊委員會（Federal Communications Commission，FCC）主席潔西卡·羅森沃塞爾（Jessica Rosenworcel）9月公布準備恢復「網路中立性」（net neutrality）的計畫，稱該舉措將「為聯邦通訊委員會與其國家安全合作夥伴提供防衛工具，以免受於潛在安全威脅」[1]。該原則美國前總統川普（Donald Trump）任內加以廢除，近期又掀起一波討論。

網速快慢由誰決定？網路為誰服務？

網路中立性又稱為「網際網路中立性」（Internet neutrality），由哥倫比亞大學法學院教授吳修銘（Tim Wu）在2003年提出，旨在要求網際網路服務供應商（Internet Service Provider，ISP）必須平等對待網路使用者與內容提供者，無論內容、網站、平台、應用程式、裝置類型、來源地址、目的地址、與通訊方式，均不能差別收費與限制網路流量。

網路中立性原則最初概念為公共運輸系統的延伸，即向大眾開放的實惠交通方式。其中一個核心問題是，網際網路究竟屬不屬於美國1934年《通訊法》（Telecommunications Act）第二章規範的「公共營運服務」（common carrier services）？若網路被歸類為第一章「資訊服務」（information services）而非「公共營運服務」，將影響美國聯邦通訊委員會對其控制權。

政府干預與自由市場

網路中立性重啟後，將賦予美國聯邦通訊委員會權力，使網路服務作為類似於水電的公共事業進行監管，讓大眾免於不合理的網路限制。

反對者則認為，過度介入不符合自由市場機制，可能帶來影響創新、降低網路基礎建設投資與遏制競爭等後果，並稱現有不同家網路業者供消費者選擇，不太可能偏袒特定族群。

支持者擔憂，若廢除網路中立性，電信公司可能會扮演「守門員」的角色，得以控制哪些網站速度快、哪些速度慢，不僅會限制流量，還將進一步封鎖、介入或過濾網際網路內容。支持者另提出，網際網路服務供應商通常由少數幾家壟斷市場，可能會出現打壓競爭對手，讓自家或合作夥伴服務有優先權，瀏覽相關頁面時網速更快，對競爭者限制流量甚至加收費用。

支持網路中立新觀點　網速快慢跟國安有關

過去關於網路中立性的論述，多半圍繞在市場競爭、是否屬於公共事業、言論與網路自由層面上。聯邦通訊委員會主席羅森沃塞爾表示，沒有了網路中立性，聯邦通訊委員會在執行新的網路安全標準時，能力將受到限制。

《華盛頓郵報》報導[1]，這是首次將國家安全納入意見之中。羅森沃塞爾指出，網路中立性使聯邦通訊委員會能夠處理電信服務之外的項目，包含寬頻業者可能產生的安全風險問題。

網路安全與法律專家對羅森沃塞爾的說法提出質疑，認為網路中立性不一定利於捍衛國家安全與網路安全。《華盛頓郵報》網路安全與科技政策研究人員大衛·迪莫爾費塔（David DiMolfetta）分析指出，專家表示，聯邦通訊委員會早已可執行職能，防範潛在網路威脅，使其離開美國網路環境，恢復網路中立性不見得對國安事務有加分效果。

網路中立性被廢後　照樣撤銷兩牌照

川普就職美國總統之後，提出廢除網路中立性原則。美國聯邦通訊委員會於2017年12月14日通過廢除網路中立性規則的決議，鬆綁對業者的限制。加州不滿該決議，通過並簽署《加州網路消費者保護與網路中立法案》（California Internet Consumer Protection and Net Neutrality Act of 2018）。

其後幾經波折，參議院在2018年5月17日以52對47票表決驚險通過，擋下當年6月生效的政策。2020年10月27日，聯邦通訊委員會又以3比2的投票廢除網路中立性。美國總統拜登（Joe Biden）則於2021年7月9日簽署特別行政令，要求新的聯邦通訊委員會尋求重新建立網路中立性。

孖士打（Mayer Brown）律師事務所合夥人霍華德·韋茨曼（Howard Waltzman）表示，美國聯邦通訊委員會現有業務，足以將被視為安全威脅的網路供應商拒之門外。

韋茨曼舉例，即使網路中立性被喊停，美國聯邦通訊委員會仍於2021年撤銷了中國電信（China Telecom）在美國提供服務的權限，2022年再撤銷了中國聯通（China Unicom）牌照。

先前有關網路中立性的辯論，對於網路屬於第二章「公共營運服務」還是第一章「公共營運服務」爭執不休。韋茨曼則提到，無論是2021年與2022年的案件，兩者皆在「沒有對寬頻服務重新歸類為第二章」的前提下就能取消存在安全疑慮的供應商經營牌照。

美國戰略與國際研究中心（Center for Strategic and International Studies，CSIS）高級副總裁詹姆斯·劉易斯（James Lewis）直言：「長期以來，在美國從事任何事，給出藉口都是反恐。」「中國和網路安全是政策的關鍵詞，大家利用這一點。」

美國網路費、解約金高　選擇少市場壟斷

反對網路中立性的人，認為其「不存在自由市場競爭，不符合美國精神」[2]，或如前述段落，質疑以國安之名施行控制。支持網路中立性的派別，提出「聯邦通訊委員會放任廠商壟斷來壓榨客戶」，也就是普羅大眾消費者在乎的「價格」問題。

早在2014年，美國聯邦通訊委員會就如何監管美國通訊龍頭康卡斯特（Comcast）和威遜無線（Verizon）徵求公共意見時，超過百萬則回覆瞬間湧入委員會的網站，使平台當機，顯現美國民眾重視該議題的程度。美國時任總統歐巴馬（Barack Obama）也在2014年11月10日呼籲美國聯邦通訊委員會制定網路中立性法規。

《WIRED》報導，美國用戶面臨居高不下的網路使用費。根據美國現任總統拜登2021年7月發表的事實文件與行政命令指出，FCC應避免網路價格提高、競爭力下降、網路業者選擇少、解約金高昂（平均達200美元、約合新台幣6,483元）、網路價格廣告不實等問題[3]。

拜登的事實文件指出，超過2億美國居民生活的地區只有一到兩間可信賴的高速網路業者可以選擇[4]，比起其他地方網路費多出整整五倍[5]。此外，美國房東時常與網路業者簽署互惠計畫[6]，讓租戶只能與固定的網路業者合作，低收入和邊緣群體飽受其害，新的網路業者也不會進駐該區。

美國國家有線與電信通訊協會（The Internet & Television Association，前身為National Cable & Telecommunications Association，NCTA）則於文件發布後反擊此為不實指控。《WIRED》分析，NCTA強調網路的價格正在下降[7]，然而其指的是1Mbps（每秒百萬位元）的價格，而非平均月費。消費者每月要支付的網路費逐年攀升，遠超過通貨膨脹的速度[8]。根據FCC數據，寬頻服務的實際支付費用比廣告高出40%[9]。

2023年美國客戶滿意度指出[10]，美國居民對網路業者的滿意程度，總分100分中僅得到68分，在調查中的43項產業排名倒數第二，只贏過加油站的65分消費者滿意程度。

FCC第五位委員就職打破僵局　擬重啟規則

美國電信律師安娜·戈麥斯（Anna Gomez）2023年9月25日宣誓就任聯邦通訊委員會第5位委員後，打破兩年多的僵局[11]，民主黨人以3比2取得優勢，網路中立性將捲土重來。

ISP公司接連發聲，強調不會也沒有存在網路歧視政策。代表AT&T等龍頭的「美國電信協會」（USTelecom）執行長喬納森·斯帕爾特（Jonathan Spalter）表示：「美國寬頻業者致力於開放的網路環境。向來不曾改變。」[2]

由於聯邦通訊委員會推動議程需要數個月的時間，假設拜登在2024年的總統選戰失去連任機會，共和黨政府可能會再度改變規則。