新聞自由是否該由法律保障？歐盟推行《歐洲媒體自由法案》立法的大哉問

2024 年 02 月 23 日 | 卓越新聞電子報

陳曦｜特約記者編譯報導

新聞自由在當代仍然面臨多面向的挑戰，有識者仍為之努力，而剛剛開展的2024年，將成為歐盟的「新聞自由年」。商業道德諮詢公司Ethosfera的共同創辦人埃雷羅－博蒙特（Elena Herrero-Beaumont，她同時也是西語媒體觀測機構Observatorio de Medios創辦人）為哈佛大學尼曼新聞實驗室（Nieman Lab）撰文預測2024年的新聞業趨勢，她在文中指出，歐盟正準備制定其歷史上第一部新聞法：《歐洲媒體自由法案》（European Media Freedom Act）。

建立制度與典範之必要

《歐洲媒體自由法》受到歐盟執委會主席馮德萊恩（Ursula von der Leyen ）大膽推動，但該法仍圍繞著爭議，爭點在於包括新聞媒體機構在內的許多關係者、利益相關者，都對新聞立法一事抱持最古典的原則，即「最好的新聞法，就是沒有新聞法」（the best press law is the one that doesn’t exist.）。

埃雷羅－博蒙特指出，有力且編輯室獨立的媒體，是抗擊任何形式的宣傳（商業或政府、外宣或內宣）、向當權者究責，並在自由民主的國家，擔負為公眾保障公共資訊知情權的守門人角色，然而不幸的是，在當前大型社群平台主導的數位環境下，媒體逐漸失去了力量和主權。演算法數據驅動的不公平競爭行為，嚴重改變了新聞媒體公司的商業模式，獲利衰退、甚至面臨營運危機的新聞媒體公司，比以往任何時候都更容易被能夠提供資助的政治和企業控制。

同時，如海嘯般襲來的錯假資訊，使各國公民更難區分真假，從而損害了他們的政治決策，各國都面臨到假訊息正被「武器化」，目的是破壞選舉過程和其他形式的政治參與，從而讓國家政治陷入不穩定。

隨著人工智慧（AI）的興起，錯假資訊擾亂公民社會和政治穩定的風險加劇，新聞媒體公司也需要有新的方案，來確保其獨立性和編輯室的完整運作。在此背景下，媒體行業出現了一些自願的透明化制度，用以加強新聞自由和編輯室可信度。埃雷羅－博蒙特在此舉出的例子，包括美國的NewsGuard 、歐盟的新聞信託計劃，以及她在西班牙成立的Observatorio de Medios，該機構專注於觀測新聞治理（news governance）。

歐盟即將制訂的新聞法案

即將推出的《歐洲媒體自由法案》主要是針對私人公司的管治，預計會在歐洲議會2024年的第一會期結束前通過，預計能夠解決國家監管機構之間缺乏協調的問題、政治與商業干預新聞編輯室決策的情形、國家廣告和受眾指標缺乏透明度的問題，以及大型社群平台制止錯假或不當新聞內容傳播的措施限制。

《歐洲媒體自由法案》借鑒了傳統的治理機制來增強新聞自由，該法案規定新聞媒體公司有義務揭露其所有權結構，這意味著任何以發布新聞為使命的組織都必須揭露其持有者。在接受公眾諮詢的歐盟公民中，有81%的人同意這項措施，而另一個得到 71% 歐盟公民支持的重要措施，則是要求新聞媒體揭露其從國家廣告中賺取的金額。

此外，《歐洲媒體自由法案》還針對大型社群平台制定了一系列義務——雖然各國學界、法界早已有許多認為社群平台應該對錯假訊息的散佈負起反制責任的意見，但該法當中包括「反對大型社群平台任意決定擋掉新聞內容」。這些規定引發了新聞媒體機構、社群平台公司和非政府組織針對「新聞機構的定義」展開激烈辯論，而依據目前的草案版本，社群平台「應採取一切可能的措施」將暫停、擋掉其內容的決定，傳達給「遵守共同監管或自律機制的編輯標準的新聞機構」，並要設法使歐盟會員國的相關新聞媒體機構認可、接受其決定。

因此，這代表著新聞媒體機構的定義，應該取決於其編輯標準；而《歐洲媒體自由法案》還要求新聞媒體機構、民間社會和社群平台之間進行「結構化對話」（a structured dialogue），以討論這方面如何以最佳的方式實踐。

歐盟境內新聞媒體對《歐洲媒體自由法案》仍有分歧意見

此外，該法案還創建了一個新的歐盟監管機構，稱為「歐洲媒體服務委員會」（European Board for Media Services）。該監管機構將與各國監管機構協調，監督《歐洲媒體自由法案》的正確應用與執行。

所有這些強制性要求，都為的是確保編輯的獨立性和完整性，促進記者參與新聞媒體公司的決策，並提高其長期可持續性。

不過，歐盟境內的新聞媒體機構對《歐洲媒體自由法案》存在意見分歧，例如北歐的斯堪地納維亞半島地區新聞機構較傾向欣然接受該法案提倡的措施，但地中海地區的媒體抱持較多反對意見，認為立法形同由國家機構干預新聞媒體的業務、乃至新聞自由。

埃雷羅－博蒙特引述在歐洲傳播學界對《歐洲媒體自由法案》的看法，則是一致認為，鑑於當前數位環境對新聞自由構成的風險，需要導入某種形式的國家干預，不受監管的自由主義模式似乎不再有效。埃雷羅－博蒙特強調，歐盟對媒體獨立議題的治理方法，啟動關注新聞治理議題的人，有了更多深入探索的方向。