象徵台灣媒體民主化的指標之一「黨政軍退出媒體」，自1995年由社會運動團體發起，經過多年倡議遊說、政治力折衝協商，在2003年12月9日成為法律，並於兩年後一步步落實。這個延續十餘年的媒體結構議題，歷經不同政黨執政，涉及媒改運動的演進、政治與媒體的分際、媒體所有權規範等重要面向。本文透過歷史回顧指出，在國民黨執政末期，面對黨政軍退出媒體的社會訴求，以釋出頻道資源予以化解；民進黨執政時期，在社會壓力加劇、政治力內部矛盾中，將黨政軍退出媒體的要求落實到法律規範。然而，從三台黨政軍股權轉移的經驗中發現，政治力不見得全然退出之際，私人資本力量反而大舉進入，助長跨媒體壟斷的反民主現象，有待法律及媒體制度的反省和重建。
三退運動出現在後解嚴時期，代表著社會力對於政治力介入媒體的抗拒與反撲。但是，長久以來黨國與媒體的結盟並非一時可以撼動。三退作為一個媒體改革議題，並非由一個從一而終的運動結盟所持續，而是不同社會力量的前仆後繼；它所對應的政治格局也非鐵板一塊，包括國民黨內部的分裂、朝野較勁、政黨輪替朝野易位等等。回顧這條改革的漫長路，本文首先試圖釐清：黨政軍退出媒體如何從社會運動議題成為政策實踐的目標？也就是說，十年來政治社會脈絡有何轉變？政治與社會如何角力？政治運動與媒改運動做了哪些努力？
從政治格局的變化及媒改議題的進展，這個過程可以區分為兩個階段：國民黨主政的後解嚴時期及民進黨主政時期。
一、後解嚴時期：
此階段始於1995年三退訴求的提出，到2000年五月國民黨結束長期統治的前夕為止。剛從政治高壓氣氛下透一口氣的台灣社會，將自由化與民主化幾乎劃上等號，不管在經濟上、社會上、以及媒體運作上，都主張國家儘量減少干預。而延續著反對黨的論調，社運界主張黨政軍退出媒體的聲音終於出現了。
1995年2月18日，自由主義學者問政團體澄社，結合了醫界、環境、法律、教改與媒改等十餘個團體，共同成立「黨政軍退出三台運動聯盟」（簡稱三退聯盟），透過行動訴求社會支持與政策的改變(註釋一)。聯盟提出四大主張：「三台股權大眾化、成立監督委員會、全面翻修廣電法、確立編採自主權」，兼顧了要求電視媒體外部與內部新聞自由的原則（管中祥、魏玓，2000）。
三退運動很快得到廣大民間社會的迴響，並獲致在野的民進黨、新黨支持，時任台北市長的陳水扁也以收回台視竹子湖發射站為籌碼，要求台視股權進行適度處理（程宗明， 2003）。同年8月18日，澄社數位學者於《中國時報》發表〈媒體改造社會運動，繼續努力〉一文，非正式宣告三退聯盟的活動終止。
分析三退聯盟所以能獲致迴響，在於三退的訴求符合民間社會對黨國高壓控制的厭惡以及在野勢力對媒體資源分配正義的需求。但是，聯盟在成軍半年之後解組，則受制於內、外在因素的影響。首先，三退聯盟的成員分屬不同社運組織、從事不同議題的運動，缺乏長期合作的基礎。聯盟以「黨政軍退出三家電視台」為主要訴求，但是內部對於黨政軍退出後，股權應該如何處理，未有共識(註釋二)。
外在部份，對於民間反對運動的訴求，國民黨感受到壓力，卻不願直接放棄對媒體所有權的控制。依據Lee (2000) 的分析，國民黨的媒體控制，是緊抓報紙及無線電視等「大媒體」，對於諸如地方起家的有線電視、黨外雜誌等「小媒體」，則較為輕忽。因此，國民黨回應壓力的方式是開放小媒體的經營空間。一方面，讓非法營運多時的有線電視合法化；一方面，開放無線電波頻道，讓更多人可以經營電視和廣播電台，和緩民間打破媒體壟斷的呼聲（參見表一）。1995年6月，國府釋出第四家無線電視的執照，由南部勢力、親民進黨人士集資的民間全民公司取得執照，成立民間全民聯合無線電視公司(簡稱民視)。1997年6月，民視正式開台，民進黨人士蔡同榮擔任董事長。雖然未能迫使國民黨政府放棄對三台的控制，但是透過廣電資源的釋出，在野人士經營媒體空間加大，反對運動要求黨政軍退出媒體的力道因此大為削弱（馮建三，1995）
二、民進黨主政
民進黨在2000年贏得總統選舉，朝野異位，政治格局丕變。原本主張黨政軍退出媒體的民進黨執政，理應能有效落實政黨理念和政見。但是，掌握電視資源的利益，動搖了民進黨的改革立場，也延緩了改革進程。
三退聯盟在1995年曇花一現，但是對於無線電視結構改革的議題並未終止。傳播學界部份曾經參與三退運動人士，透過為民進黨總統候選人草擬《傳播政策白皮書》、監督施政、發起遊說、抗議等行動，不只主張黨政軍的不當力量應該退出媒體，更主張公共化的媒介制度。因為，台灣在九○年代的自由化、私有化風潮下，新興媒體大幅增加，率皆服膺市場邏輯，致媒介亂象叢生，社會公信力一落千丈。傳播學界意識到，影響媒體民主化的因素不只是政治力的不當介入，還有商業力的不良影響 (管中祥、張時健，2005；Hung and Wei, 2006)。
傳播學者認為官控商營的運作，導致三台受到政治力與商業力雙重箝制的困境，因此他們在《傳播政策白皮書》中提出解決之道（競選指揮中心國家藍圖委員會，2000）：
做法有二種，一個是出售台視與華視的所有政府股權，另一個則是反其道而行，使政府擁有真正充分的股權，得以依法向國民負責，發揮媒體應有的資訊、娛樂與教育目的，而不是將媒體視為少數股東的工具，向國民取利。
有鑒於第一種方案將使臺灣的電視市場競爭更加激烈，逐利更加不擇手段，從而妨害媒體目的之完成，合宜的政策應該使台、華視不與民爭利，使其與公視自作協議，分工負責，在相同時段設計不同類型的節目，服務觀眾。因此，有關台、華視的未來，應在符合其員工權益的前提下，增加台視與華視的國有股權成數，資金來源可以分年由電波費給付，或與政府逐年編列預算購買之，搜購股價的價位應符合正義。
要言之，《傳播政策白皮書》所揭示的無線電視台改革方向之一，即為台、華視公共化，學界據此主張民進黨政府應兌現其競選承諾。白皮書的撰稿人於2000年大選後即開始籌備「落實及監督新總統傳播政策聯盟」，主張「反對徹底私有化、台視華視公共化」。以撰稿人為班底的學界人士並進一步組織起來，2000年11月成立「無線電視民主化聯盟」，2003年轉型為「媒體改造學社」，持續推動無線電視台的公共化、專業化與民主化(林麗雲，2003)。到了這一階段，媒改運動的訴求從將三台股權大眾化轉為台華視股權公共化，並從一個短期的異質團體結盟轉為以傳播學界為主的媒改團體所長期主導。
在政治格局方面，朝小野大，擁有行政權的民進黨面對主導國會的國民黨，政策無法令出必行。主觀上，民進黨也缺乏落實改革的動力。一方面，如果三台轉型為公共媒體，理想上應該是獨立於政府控制之外，民進黨將喪失因為執政而取得的媒體資源，因此，維持現狀有利於其現實利益；一方面，從在野黨的立場而言，他們希望電視台從民進黨的控制中脫勾，但是，他們擔心公共媒體恐會成為政府囊中物，毋寧主張民營化 (林麗雲，2005:184) 。
結果，朝野各自掌控部份媒體，形成分贓局面，缺乏改革動力（洪貞玲，2007）。這個階段，國民黨繼續握有黨營電視中視股份，民進黨則因執政而透過行政部門擁有台視、華視股份，進而擁有人事權。民進黨在任命台華視的高層人事，延續國民黨的酬庸與親信政治，例如任命賴國洲出任台視董事長、江霞出任華視總經理，左右媒體言論方向，遭致外界批評(註釋三)。除了集體的政治勢力繼續把持無線電視，個別政治人物介入媒體的案例也層出不窮(註釋四)。
顯見，民進黨執政初期，媒體所有權結構的改變，以及政治與媒體之間的份際，並未有民主化的進展。在這個階段，朝野力量的拉扯、政治與媒體的互動、以及社會力的凝聚，推著無線電視產權改革，顛顛巍巍緩步向前。2000年六月，行政部門成立無線電視政策及結構改造小組，研擬改革方案。三個月之後，新聞局提出媒體結構改革方向與政策。令人意外的是，這份政策報告竟一反競選期間政策白皮書的主張，維持政府擁有廣電媒體所有權的現狀。傳播學界、媒改人士以及在野黨大為不滿。
2001年底，陳文茜政媒兩棲的議題發酵，因為事涉政治人物是否適宜主持電視節目，陳文茜又以要求民進黨放棄廣電媒體所有權為交換，使得沈寂多時的黨政軍三退議題再度浮出台面。2001年12月27日，國民黨、親民黨立委組成「彩虹聯盟」，推動黨政軍特退出媒體，期使媒體自由化、專業化、民主化(註釋五)。同一時期，民進黨立院黨團設立「陽光媒體專研小組」，將黨政軍退出三台列為重要政策，推動修法工程（註釋六）。雖然行政部門的廣電媒體政策仍反反覆覆，立法院朝野黨團卻競相推出政治力退出媒體的修法草案。2003年12月，廣電三法修正案經立法院三讀通過，所有政治力應於兩年內退出媒體。依據修正後條文，政黨人員及選任公職人員不得投資廣播、電視事業；政府、政黨或其捐助成立之財團法人亦不得投資廣播、電視事業。政治力量退出媒體，自此有了法律明文依據。
但是，2003年的修法並未觸及黨政軍退出之後的電視所有權去向。尤其是政府投資的公股應該如何處理，成為新一波攻防焦點。媒體改造學社主張兩台應該公共化，行政部門則因不同新聞局長在位而有不同思惟，行政院內部不同部門意見不一，加上立法院朝野立委主張分歧，在各方角力下，最後以一公一民的方向為台華視的所有權結構定調。2006年1月3日，歷經八次朝野協商的《無線電視事業公股處理條例》終於在立法院三讀通過，展開台視、華視後續的股權轉移工作。公股釋出作業，交由股權轉讓審議小組負責（註釋七）。台視的公股將民營化，華視則轉型為公共媒體。台視出售公股所得，將交付給華視的專戶，用於購回華視的民股，不足的金額，由政府分三年編預算補足。除了華視共公化外，到了2007年，包括原住民電視、客家電視台、以及僑委會主管的台灣宏觀電視，也都交由公視基金會管理，成為公廣集團。（參見表二）
國民黨執政後期，以開放電波資源化解壓力、保有黨政擁有媒體的既有優勢；民進黨執政後，政治力與媒體的份際一直是公共辯論的焦點，尤其是無線電視所有權的改革也一直是主管機關不可迴避的政策。電視改革進度的延宕，出自於政治力對於媒體資源的爭奪與分贓，卻也因為彼此的爭奪與不信任，加上主流意識形態對於政治力掌控媒體的反對，使得民間媒改力量能夠在朝野互動的夾縫中爭取機會，形成了妥協的無線電視改革方案 (Hung and Wei, 2006)。（本文為部分摘錄，詳細內容請參見《台灣傳媒再解構》一書第四章。）
備註
註釋一：聯盟成員包括澄社、台灣教授協會、台灣醫界聯盟、北市律師公會、四○一教改聯盟、全國律師公會聯合會、殘障聯盟、中國比較法學會、環保聯盟、台灣記者協會籌備會和傳播學生鬥陣等十一個團體。三退聯盟的行動，包括對象為一般民眾的「會審三台」演講大會、大學校園的巡迴演講、電視台門口靜坐抗議，以及千人遊行。
註釋二：依據管中祥、魏玓(2000)的分析，當時部份參與聯盟的團體與學者質疑，黨政軍退出三台之後財團勢力將取而代之。三退聯盟雖然因此提出「無線電視台之股權應予分散，同一股東之股全部得超過百分之一」的配套修法建議，但整個運動的方向仍是以「釋股」的產權問題作為主軸。三台股權釋出的目標，明顯優先於防堵財團入主。
註釋三：曾經發起黨政軍三退運動的自由派社團澄社發表聲明指出，民進黨政府不僅是操控台視、華視人事，接近競選時，更放任在台視、民視開闢帶狀節目從事單面政治宣傳，作風與過去國民黨戒嚴時期掌控三台有過之而無不及（聯合報，2004.7.12: A4；轉引自黃如妤，2007：67）。
註釋四：例如民進黨立委蔡同榮身兼民視董事長、立委張俊宏為環球電視董事長，政媒不分。朝野多位立委在電視、廣播主持談話性節目，例如陳文茜、陳學聖’、李慶安等人，政媒兩棲（何榮幸，2001；黃如妤，2007：66）。
註釋五：彩虹聯盟成立時，宣稱聯盟將推動五項目標，第一、推動朝野政黨領袖及陳水扁總統共同簽署「『黨政軍特』退出媒體公約」；第二、推動通過「廣電法」第二十二條等相關法規之修訂；第三、研擬「政黨法」，並明文規範「黨政軍特」不得擁有媒體經營權；第四、推動無線電視公司股票公開上市，分散股權；第五、推動成立「國家傳播發展委員會」。
註釋六：民進黨立院黨團主張研商修改廣電法、明定政黨及公職人員不得經營及持有廣電媒體股分外，也將在政黨法中明定政黨不得直接經營或投資大眾媒體的規定，期以「雙法」齊下方式，進行無線電視改造。
註釋七：依照規定，行政院應在條例施行後廿日內，組成十七人股權轉讓審議小組，由行政院副院長兼任小組召集人，成員則由各政黨推薦專家學者代表十一人，財政部、交通部、勞委會及新聞局各派代表一人，並涵蓋一席台視工會代表。公股釋出作業，需經小組四分之三出席、四分之三以上同意才能通過。
