黃銘輝
針對旺旺集團入主三中的爭議，在NCC作成附附款的處分後，風暴反而因旺旺集團透過三中媒體全力反撲而愈演愈烈。實則NCC當初針對形式上以「董監事變更」為名的本案特地舉行聽證會，就實質的媒體跨業經營問題讓正反雙方各抒己見，顯見其有意將本案作為政府處理媒體跨業經營問題的一個試金石。
準此，作成處分後若能引發各界的討論，對於媒體所有權管制此一議題的本土實踐，未嘗不是一件壞事。一個負責且有水準的媒體，也應該善用此一機會，試著引導公眾討論與此議題攸關的兩大命題：「第一，言論多元此一目標，是應該完全放手給市場決定，或者可適度透過政府進行媒體所有權管制來達成？ 第二，假使肯定限制媒體跨業經營的必要，那麼現階段作為廣電政策主管機關的NCC，有哪些法律手段可採行？」 而不是任失真、失焦的論辯充斥版面，例如曲解協同意見書的法律意涵、將NCC管制媒體集中與公平會對獨佔事業的管制權限混為一談、甚至直接點名特定委員加以妖魔化等作法，將媒體公器淪為媒體事業主的反擊工具。
就政府可否以型塑多元言論的環境為名介入市場運作，撇開媒體公共化色彩較濃厚的歐陸不論，即使是反NCC論者喜好的藍本——自1996年電信法大幅修正後走向「管制鬆綁」的美國，時至今日，聯邦通訊傳播委員會（FCC）對媒體跨業經營的管制，腳步仍未停歇，不同的是今日的FCC係以彈性動態的管制準則取代了以往硬性的管制門檻標準，於個案中審查媒體結合是否符合公共利益——也就是促進競爭、多元化與在地化等三大目標。
而FCC在2008年公布的最新規則，針對「報紙／廣電」的跨界經營，即強調FCC於審查時必須考量一個重要判準：「兩個媒體是否繼續分別雇用其員工並且分別獨立行使新聞編輯的判斷權」。從這個判準的精神來檢驗備受三中集團批評的附款，其中固然不乏值得商榷之處（例如「不得共用攝影棚」），但就更核心的「董監事不得兼任」、「獨立的節目部門」、「獨立的編審人員」等款而言，與媒體間是否可維持其獨立的判斷權至為相關，實難謂有不當連結可言。
至於NCC可資運用的行政手段，藉作成處分之際添加附款的合法性固然可訴諸行政程序法第九十三條，但一個更前提的問題——NCC到底是依哪一條法律規定進行媒體跨業經營的管制？ 卻是NCC在本案始終揮之不去的幽靈。在現行法沒有明文的情況下就揮動媒體所有權管制的大刀，NCC固然一開始試圖搬出廣電法第一條的立法目，再加上施行細則第十八、十九條媒體所有權限制的相關規定作為法源，但這樣的作法，在我國大法官以往極為強調國家重要性事項必須要有法律的明文授權始得為之的背景下，自不免引發合憲性的疑慮。
或許有人會認為美國自七零年代中期以來所進行的媒體所有權管制，除少數例外外，多是以FCC自行頒佈管制規則作為依據，而FCC頒佈各項規則的法源也不過就是該國通訊傳播法中規定FCC得基於「公眾的便利、利益與必要」行使管制權限，如此素樸的文字而已。惟台美兩國的憲政結構與實務運作畢竟有所差異，強加比附恐亦難服眾。然而，假使因此就認為在現行廣電法規缺乏具體的行為規定的情況下，NCC對於媒體集中化的現象就只能冷眼旁觀的話，如此一來又將通訊傳播基本法中屢屢強調通訊傳播必須促進多元價值的目標置於何地？
對於這樣的兩難，健全的行政程序或許就是一個可行的救贖。近年來國內已有不少法學者針對傳統的法治主義過於斤斤計較法律的授權提出批判，並主張應承認某種程度上可透過完整的行政程序來彌補法律規範不備的空隙。如是，加上參考晚近美國法院一再要求FCC在修訂媒體所有權的管制規則時，不能只憑臆測式的推論，而必須根據聽證或行政紀錄中的資料，清楚證立其修訂的準則確實有助於實現多元言論的理想，且具有現實上的需要，始得為之。
那麼此回NCC就本案事前舉行聽證確實彰顯出法治上的重大意義，惟NCC也必須體認，一次的聽證會，自不足以杜悠悠之口，本案若能在第一次聽證後，整理雙方爭點，加上委員公開心證，作為進行第二次乃至於第三次聽證的基礎，相信經由如此縝密的程序所作成的決定，不但可收維護法治之功，也才可能舒緩當事人對於聽證偏頗突襲的埋怨。
本文刊載於NOWnews
作者黃銘輝，美國威斯康辛大學麥迪遜校區法學博士候選人。
