張春炎｜台灣大學生物產業傳播暨發展學系博士生
兼具地方民主與近用權使用之精神
公用頻道建立緣起，最早依據1993年「有線電視法」第23條，規定各地方有線電視系統業者應該提供十分之一以上的頻道，免費作為地方居民、政府和團體提供公益、藝文和社交性質的節目播出。其中最大的強制力在於，該法規定將公用頻道服務情況，列入「申請營運執照之審議許可條件之一」。
1999年，為因應媒體環境變遷，有線電視法修正為「有線電視廣播電視法」，原法有關公用性質的頻道規定，改列於25條第2款之中。內容同樣規定了公用頻道的服務對象以及作為地方公共服務的節目播放內容，然而原本「十分之一」的規定，改為一個免費專用頻道即可。
儘管前述法條隨有線電視法修法而有若干修正，然而藉由各地有線電視系統台架構，來設置「公共頻道」，始終是一個重要的規定。這項規定背後涉及一個重要的精神，是希望透過具體要求各地有線頻道業者應提供免費頻道，供地方民眾、各類公益團體能夠播放自行製作，具「公益性、藝文性、社教性等節目」。藉此表達具地方性、公共性的節目內容。從中，民眾能實現自己的傳播權利，特別是憲法所保障的「接近使用媒體權」。
另一方面，以既有的地方政治轄區為地方範圍的公用頻道設置，更蘊含了提升民眾對地方事務的認識，並增加地方參與和關懷，讓民眾能夠在實現接近使用媒體權的同時，建立一個地方性的公共領域，有效討論地方公共事務，可說是一種傳播面向的公共參與。此點，無疑的也說明了，公用頻道背後，所具備的深遠意義-自由、民主之精神價值。
尤其是在地方有線電視台的普及率，早成為台灣重要的電視節目收視來源的情況下，讓前述公用頻道設置的想法和背後的精神，更具實質意義和重要性。早在2007年，NCC便公布，全國有線電視用戶數已突破4百60萬戶，換言之，國內有超過60％以上的家庭，是藉由有線電視進行收視。令人擔憂的是，自1993年起，儘管有線電視收視越來越普及，公用頻道在收視和使用上，是否有相對的提升，仍然是個大問號。在國內既有針對公用頻道的調查研究中，往往反映一個核心的問題是：為什麼，第三頻道-公用頻道少被打開、收視？公用頻道近用情況低落的問題如何突破？無疑是值得討論的問題。
理想與現實的落差
然而，在現實的運作上，諸多研究都相當程度地說明了，自1993年以來，歷經近17年的公用頻道推動、運作，始終面臨許多的挑戰。根據吳宜蓁教授1998年的研究指出，在衛星頻道節目充斥的情況下，公用頻道資源並未受到重視，背後也涉及到公用頻道推廣和管理不彰的問題。因此，其建議應該強化資源整合，甚至可以參考美國作法，成立「公用頻道運作中心」。江雅慧於2004年，針對台北市公用頻道運作表現進行分析。研究發現，2001年台北市公用頻道開播以來，節目內容的提供來源過度集中，並缺乏與婦女、老人及弱勢族群相關的內容。同時也突顯出，民眾對於公用頻道的認知不足。宋金燕（2006）針對台南市有線電視公用頻道進行研究，同樣也發現地方居民對於公用頻道的認識不足，公用頻道節目內容來源有限，以及收視情況不佳等問題。
值得重視的是，儘管現行作法，依照「有線電視廣播法」第25條第2款，新聞局所公布的規範要點，內容明確規定了「公用頻道中不得播送商業廣告」，然而在現實上，不時面臨主管的地方政府，利用公用頻道播送政府施政，更容易成為政治首長宣揚政績之專用頻道。反映了，不僅是公用頻道的管理容易落入審查不彰的毛病，更凸顯既有法條規範無法有效規範日益複雜化的「自我行銷」問題。
整體來說，公用頻道管理上，各地方有不同的管理方式和「管理標準」。再者，普遍民眾針對公用頻道的「認知」不足是事實。一旦認知不足，自然申請使用者便容易呈現過於「集中」以及「使用頻率不高」的問題；另外則是，民眾往往未能有效建立固定收看第三頻道的習慣。如此，也使得公用頻道原本企圖和實踐的傳播意義，也形成「過於理想」的窘境。
理想與現實的調和方向
由上述，便可以理解，為何在我們日常經驗中，經常面臨沒有人打開「第三台-公用頻道」的問題。為了能夠改善，在推廣、實踐公用頻道運作的種種現實問題，或許應該可以朝幾個面向思考：
1.規範要點適時調整：依據新聞局〈有線電廣播電視公益性、藝文性、社教性等節目專用頻道規劃要點〉，明訂公用頻道的使用及規劃原則，儘管明訂規範，包括「公用頻道」免費專用、「不得播送商業廣告」、「節目應具公益性、藝文性或社教性性質」、「先登記先使用」之公平原則、登記使用限制等等管理原則，然而誠如前述，「不得播送商業廣告」之原則，未考量「自我廣告」問題，包括在符合各項公益文教性質的節目中，隱含政治人物自我宣傳、宗教機構宣揚無關公益事務、民眾自我宣傳等等問題，缺乏明確規範。
2.強化管理機構的公正性：同樣的，既有規範之中，僅規定了系統經營者提供免費頻道以及規劃、經營，並納入頻道執照換發審查評鑑。然而，在現行各地有線電視壟斷情況以及換發執照的現實情況下，這條規定難以形成積極的效果。特別是，平日缺乏具實效及「時效」的獎勵和懲戒〔註一〕。因此使得公用頻道推廣、使用之管理，始終難以獲得重視。或許，將來應該在法條上，明文增設負責管理機關，從台北市經營管理作法來看，透過專家學者所組成的非營利組織來專責推廣和管理之責，或許可以建立基本、應有的效果。
3.適當的資源投入，暢通近用機制：不論是管理或者是推廣公用頻道，事實上有賴於一定的資源投入。以美國運作為例，透過地方政府、系統業者和社區共同出資設立、維持所謂的「運作中心」，加上社區學校提供人力技術支援、成立委員會管理公用頻道運作，種種實際的資源投入，以此建構公用頻道運作，是值得效法的作法。
4.傳播權的納入，不僅「賦予」更要「賦權」：最後，應該釐清的是，在前述公用頻道討論，事實上符合晚近世界各國所響應的「世界傳播權」發展內涵。儘管公用頻道設置，以往討論都與落實地方媒體近用權相關。近年來近用權之外，不少傳播學者進一步呼籲公民傳播權的實現，是各類性質媒體管制和實現應該考量的重點。所謂傳播權核心概念在於自由（言論表達與傳播自由）、包容（即各類資訊普及近用原則、保護地方文化等）、多樣（資訊與媒介所有權的多樣化，使得各類社群都能獲得表達和被認識）、參與（各類人群團體，特別是少數、邊緣團體接應享有平等參與媒體和政治參與之權利）（馮建三，2002；洪貞玲、劉昌德，2006）。傳播權概念與近用權多有重疊，以傳播權重新討論公用頻道的用意在於，傳播權著重「賦權」而不僅是權利的給予。所謂賦權，旨在追求建立個人能夠具備自主能力，分辨、選擇、評估媒體及其內容，並且經由理性的思考與對話，進一步影響影響、督促媒體改善內容，甚至是建立公民產製創意的、良性的、教育的內容，從而提高社區甚至是社會的文化品質（管中祥，2003）。對於公用頻道而言，則建立賦權的概念就不僅是單純給予民眾近用的管道，更在於應該同時提升強化媒體素養、傳播能力和公民傳播權之精神，以此深化公用頻道的當代意義。
因此，在思考公用頻道設立，最為根本在於，從理想和法規精神的層面，正本溯源好好重新審視，究竟公用頻道是否能夠具備原本法規所蘊含的基本價值。若是，那麼至少權責的主管機關，應該率先好好考量，思考如何讓公用頻道更有價值和顯現其存在於社會的實效。
註解
註一：2005年，新聞局開始在獎勵優質節目的金視獎中，增加「公益頻道推廣獎」，每年獎勵5個名額，最高為第一名的十五萬。
參考資料：
管中祥（2003）。《全球資本下地方文化的衰退再生產—以新店地區有線電視地方頻道為例》。世新大學：傳播研究所博士論文。
洪貞玲、劉昌德（2006）。〈傳播權觀點的商營廣電管制〉，《中華傳播學刊》，10：1-27。
馮建三（2002）。〈人權、傳播權與新聞自由〉，《國家政策季刊》，1(2)：117-142。
洪貞玲（2006）。〈誰的媒體？誰的言論自由？解嚴後近用媒介權的發展〉，《台灣民主季刊》，3(4)：1-36。
江雅慧（2004）。〈我國有線電視系統公用頻道節目內涵研究：以台北市公用頻道為例〉，《玄奘資訊傳播學報》，1：1-31。
吳宜蓁（1998）。〈有線電視公用頻道與社區意識：描繪一個「公用頻道運作中心」的藍圖〉，《新聞學研究》，56：219-235。
宋金燕（2006）。《地方有線電視台公用頻道參與公共事務之探討》。高雄：中山大學公共事務管理研究所碩士論文。
《有線廣播電視法》，資料來源：「全國法規資料庫」。
《有線廣播電視公益性、藝文性、社教性等節目專用頻道規劃要點》，資料來源：「行政院新聞局」。
