公平會開罰63.2億元破紀錄／黃旭田、戴智權

台電與民營電廠簽訂的購電費率結構為「購售電費率＝容量費率＋能量費率」，其中容量費率係指反應電廠投資之固定成本（主要為資本支出），能量費率則反應變動成本（主要為燃料成本）。2004年至2006年間，反應煤、氣等燃料成本不斷上揚，但反應資本支出之利率卻逐漸下滑。2006年12月至2007年7月間國內發電用天然氣價格多次調漲，燃氣民營電廠均曾聯名致函台電公司，要求修訂燃料成本計價條款，否則無法合理經營。台電公司於2007年8月至10月，與燃氣民營電廠召開多次「燃料成本費率調整方式協商會議」，同意民營電廠之要求調整並換文修約，以避免民營電廠因短期收支失衡，經營困難。但考量當時市場利率與原始簽約時之市場利率水準差距甚大，雙方亦同意未來仍應就影響購電費率之各項因素繼續協商。

經公平會調查發現，民營電廠在2007年下半年至2008年上半年積極爭取到台電公司同意修正能量費率可及時反映燃料計價條款後，多數均能持續獲利。然而，民營電廠對於先前同時承諾將繼續協商調整容量費率部分，卻都拒絕當初同意調降容量費率之共識。

在2008年8月至2012年10月這段期間，九家民營電廠透過協進會組織集會討論與台電公司協商調降資本費率事宜至少20次，並以各民營電廠參與協進會之代表，出席參加歷次台電公司或經濟部能源局召開協商或協處會議等方式，彼此交換意見及分工，以達成拒絕調降購售電費率之目的，這種以意思聯絡方式，約束各民營電廠與台電公司自由調整價格之事業活動，且足以影響發電市場之市場功能，已構成《公平交易法》所稱之「聯合行為」。

契約自由　政府不介入

契約自由，是常聽到的法律名詞。顧名思義，就是人人都有簽訂契約的自由，包括是否簽訂契約、簽訂的契約種類與決定契約條款內容等。契約自由，就是由雙方當事人自我決定其交易內容，一旦雙方都同意契約內容以後，雙方都必須依約履行。

在你我忙碌的生活中，到超商喝杯咖啡，其實在法律上是以一定的價格向超商購買一杯現煮咖啡的一種買賣行為，也是契約自由的展現。週末假日，到大賣場採購生活必需品，也是契約自由的展現。離鄉背井的學子孤身到台北念書，在學校旁租房子，同樣也是契約自由的展現。所謂契約自由，是指凡與他人的交易，只要雙方都依約履行，沒有人能介入是否交易以及如何交易的過程或內容，包括政府在內。

早期台灣電源開發比不上電力的需求速度，讓台電公司的供電備載容量率只有5%，顯然有所不足，造成多次限電措施，經濟部才開放民營電廠的經營，再由台電向民營電廠購電。若是參酌契約自由的法理，民營電廠不調降售電價格，台電不買就算了，雙方的交易都是你情我願，為什麼公平會能開罰63.2億元？

政府有責任維護競爭秩序

契約自由，應該受到法律保障，毋庸置疑，但前提是市場必須有公平競爭秩序。根據《公平交易法》第1條規定，《公平交易法》的立法目的是為了確保公平競爭，並促進經濟的安定與繁榮，以維護交易秩序與消費者權益。一旦業者選擇妨害公平競爭秩序的競爭手段，政府就有介入的可能，以維繫市場的公平競爭秩序。

以連鎖便利超商販賣咖啡為例，許多消費者喜歡在飯後到連鎖超商購買咖啡，而目前多數連鎖超商也都會供應現煮咖啡。然而，各家連鎖超商必須用咖啡的價格、優質品質或服務等，爭取消費者的支持與認同，而消費者也會根據個人喜好選擇到自己喜歡的便利商店購買咖啡，這就是市場機制的公平競爭秩序。如果，各家連鎖超商聯合起來，以意思聯絡的方式，互相謀議提高咖啡的售價而不為實質的競爭，影響公平競爭秩序與消費者權益，公平會就曾經對四大超商加以處罰。不過政府任何對業者的處罰一定要符合法律的規定，證據也要明確充分，否則如果業者提起司法救濟，法院不一定會支持行政機關的看法。四大超商聯合漲價案，台北高等行政法院去年底就撤銷了公平會的決定，案件目前正上訴最高行政法院審理中。

台電公司負責全台灣的供電，早期供電備容率僅5%，與合理的備載容量相差甚遠，造成多次的限電措施。因此，經濟部才開放民營電廠的經營，再由台電向民營電廠購電。然而，民營電廠明知台電有其供電的政策任務，仍組成協進會集會以「不同意調整容量費率」、「各家回函，提供予其他IPP參考」之合意，陸續更有「整理題庫，以利IPP分工合作，將議題複雜化、拖延甚或取消」、「不擬提任何計價公式」、「各IPP廠家皆不同意台電公司調整資本費率之前提下，避免進入實質公式合理與否之討論」、「若有必要，可共同協請律師因應擬稿」等方式拒絕調降容量費率，導致台電只能被動接受民營電廠提供的購電費率，影響市場交易秩序。因此，公平會介入調查，並在認定業者有破壞競爭的聯合行為後加以裁罰，就是希望導正市場交易秩序。

契約自由，是法律提供交易雙方的保障，由雙方決定是否簽訂契約與契約內容，但契約自由不能無限上綱，必須在公平競爭秩序下，才能獲得保障。如果各民營電廠透過成立產業協進會約束彼此售電的價格，已違反《公平交易法》第7條與第14條禁止聯合行為的法律規定，公平會此時出手，不僅可以維繫市場公平競爭秩序，似乎也注意到民眾對萬物皆漲的痛苦，而為全民看緊荷包。

罰得太重了？

公平會這次開罰63.2億元破紀錄，以「治亂世、用重典」的方法維護公平競爭秩序。根據《公平交易法》第41條第1項規定，公平會對於事業的聯合行為，只能處以新台幣五萬元以上、二千五百萬元以下罰鍰。若與本案累計約70億元左右的獲利，只能算是九牛一毛，業者沒有受到相當的處罰，公平會維護市場競爭秩序的功能就無法彰顯。

因此，參酌美國聯邦量刑委員會（Federal Sentencing Commission）1991 年訂定之「對團體組織被告之量刑指導方針」（Sentencing Guidelines for  Organizational efendants）、歐盟執委會 2006 年訂定之「依據第 1/2003 號規則之第 23 （2）（a）條課徵罰鍰裁定方法之指令」（Guidelines on the Method of Setting Fines Imposed  Pursuant to Article 23 （2）（a）of Regulation No 1/2003）、及日本獨占禁止法等規定，於2011年11月23日增訂《公平交易法》第41條第2項與第3項（立法理由參照），如果發現違法事業被處罰金額與其不法獲利額度顯不相當，罰鍰額度就不需要受到二千五百萬元的上限限制，得處罰該事業上一會計年度銷售金額百分之十以下罰鍰。

因此，本件民營電廠違法獲利高達70億元，公平會開罰63.2億元，並不會太重，反而是符合2011年《公平交易法》的修法精神。但是，如果業者在公平會知悉其從事聯合行為或依法調查前，就將所參與的聯合行為向公平會提出書面檢舉或陳述具體違法事實，並且提出事證配合調查，公平會也能免除或減輕違反事業的罰鍰處分（《公平交易法》第35條之1參照）。《公平交易法》第35條之1俗稱「窩裡反條款」，不僅讓違法廠商有懸崖勒馬的機會，也讓公平會能取得業者從事聯合行為的直接證據，更能有效維護市場公平競爭秩序。

（黃旭田為元貞聯合法律事務所合夥律師、財團法人卓越新聞獎基金會董事、長期關注國內法治教育；戴智權為財團法人卓越新聞獎基金會特約專欄作家、執業律師）