再省思國家「數位視訊產業發展」政策
程宗明／媒體改造學社執委
台灣數位電視規範制訂於1998年，歷經十年至今，在產官學各界促動，又從美規轉換歐規的務實作法下，雖然積極投入，然而依據2007年NCC的績效調查發現，台灣數位化的發展令人低落到髮指的程度：
圖一、NCC調查台灣電視平台之組合與國際各國比較
就以上的數位普及率來看，無線平台佔有率 16%、有線平台2%、IPTV MOD只有 3% 衛星更少到只有 0.3%；反觀類比的有線電視卻高達60%，除了荷蘭外，台灣幾乎完全違逆於國際間各國內在數位電視的競爭態勢！
而可以想見，如果類比有線電視一支獨大，所以的媒體亂象還是呈現不變的態勢：
(一) 沒有分級付費，全台灣85%家戶都在收視各種八卦、購物、置入性、謠言一同綁銷各種正統頻道的可怕電視服務
(二) 頻道不能分級，投資不能區分，所有電視平台上的數位內容投資，仍要鎖定傳統最低公分母的品味集中，作惡性競爭
(三) 類比有線電視以550元包含100個頻道行銷，壓縮數位有線電視的生存空間，自我矛盾無法轉型
(四) 數位內容無法加值投資蓬勃，衛星頻道遭有線電視垂直壟斷，促成其他數位電視平台沒有活水注入，無法上架新頻道與服務；以致一同低迷發展，空有平台無內容。
這樣的問題，在施政者長期政治意願不足下，也無從解決；有內容產製經驗的無線電視業者與公共電視集團，沒有足夠經費投入發展 (2006年數位發展二年計畫之軟體費用遭減列)；有完整科技平台建置實力的中華電信，找不到投入內容產業有效策略，又沒有友善的促興管制 (視為舊媒體管制如黨政軍介入，卻不給現有媒體的保障如必載原則)。政治問題，持續尋求政治民主化與公民社會的發展來相應，期許新局面與對策的發生；但在今年3月31日立法院簽署了兩項國際公約，是否可以產生相應的國內政局變化，以尋求國家傳播數位化翻轉之機，本文依照如此期許，評估如下。
從國際法規範層面影響國內法
依據中央社報導，立法院通過此兩項「聯合國人權宣言」的落實公約，為了提昇我國人權治國的精神與水平，以向世界先進看齊。此兩項公約分別是：
公民與政治權利國際公約 (International Covenant on Civil and Political Rights) 旨在闡明正義及和平為人類基本權利，所有人民在公民、政治權利方面人人平等；經濟社會文化權利國際公約 (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights) 意在促進各國對人權及自由的重視。
而締約國將國際規範透過國內立法程序通過，再由總統簽署完成 (台灣甫於5月14日完成正式程序)，即象徵了以國際先進發展指導國內立法原則，藉以形成一種趨力導引向國際水平發展，這樣的轉變值得台灣社會共同監督與討論誘導。預期兩項公約在人身自由、公平待遇、公正司法審判、以及籌組人權委員會進行保障上，當有直接助益；但是對於科技門檻較高的數位化傳播政策，有何影響？從大原則來看，假設應是以公共利益取向為本的傳播政策，將衝擊台灣傳統以來非健全的媒體政策取徑；我們先看看兩項公約與傳播事務相關的落實原則 (經過篩選)，如何指導台灣政策：
一、 公民與政治權利國際公約：
(一) 依據人權宣言，人類理想自由本質為享有公民與參政自由；並實現以上權利，連同經濟社會文化等對等權利，以確保不受恐懼與缺乏的自由
(二) 孩童需有未成年的保護地位
(三) 種族、宗教與語言上的少數，需保有參與自身文化社群的權利
(四) 每一公民都應確保參與公共事務之行為自由，同時接近使用政府提供之公共服務項目
二、 經濟社會文化權利國際公約：
(一) 每個人都有參與文化生活的空間
(二) 尊重自由不可分割的文化創意活動
(三) 國際性文化領域上的合作與交流當給人民的獲益，必需重視
(四) 簽約國於一年內，必需諮詢相關國家與組織，就如何依循聯合國社會經濟理事會 (Economic and Social Council) 的發展計畫，提出分階段執行規劃
簡單來說，前者可助於重新定位數位傳播的管制位置，後者可提供數位傳播國家政策的優先行動方案。
從公民與政治權利國際公約定位數位傳播管制
目前的數位視訊發展政策，依據通訊傳播基本法分別讓行政院所屬機構與NCC共同擬定推動。公民與政治權利國際公約的原則，應是一個很好的參詢指導文獻，確認我們在數位不確定浪潮中的管制座標。公約中確認一般公民的自由參與表意範圍，同時也特別圈出弱勢者的保障地位，最後更須給予公民享受公共服務的廣泛最低要求。
就此而看，無論未來迎向世界趨勢的水平管制與一般競爭管制原則 (general competition rule) 如何擴張 ，內容都是需被管制標的，而且要確保公共服務的必要水平 (Marsden and Verhulst, 1999；AP-MD, 2002；陳民強，2005；台灣通訊學會，2008)，具體標的原則包含：
多元、多樣性、公平、公正、社會責任、高品質節目、文化與語文認同、重大事件報導、市場權力濫用防弊、強化國家與地方產業、消費者保護、暴力色情品味高尚之認定標準維繫。(Marsden and Verhulst, 1999: 7)
以上無論先進與後進、國內與海外的文獻都一致持續肯定這般考量，所不同者在於達到此一目標之管制取徑；然而在歐洲理事會 (Council of Europe)的文獻中 (AP-MD, 2002)，更提出一般競爭原則在常態中尚可以保障多樣化，但是針對多元之社會價值 (pluralism) 問題確認無法單然渡過。相對而言維繫針對個別媒體之特殊管制 (media-specific regulation)，較能達到保障個人人權與民主參政之權利 (human and democratic rights)。同時歐洲執委會競爭署署長Mario Monti也表示，一般自由市場管制取向，並非針對確認多元與多樣性的政治治理目標 (political aim) 而為，所以需要一些救濟制度。
此外，該專家評議小組 (The Advisory Panel on Media Diversity) 也進一步提出確保媒體的多元性，是歸屬於國家的治理能力範圍，也是一種輔助原則 (principle of subsidiarity) 下的事務，而取得文化自主規範。因此他們建議諸多水平與垂直整合的新匯流媒體秩序中，都可設立一些交換原則，以促進多元主義理想的實現，如：
(一) 相對於急速發展的大媒體結合潮，其被容許的唯一條件是維繫強大獨立的公共廣播事業組織，以資平衡對立
(二) 相對於數位新平台倡議不屬於必載原則適用範圍，唯有在公共廣電頻道與服務，皆能透過無線傳輸讓所有民眾便利地接收下，才可同意
(三) 紓緩媒體所有權集中的管制，可將種點移向對媒體瓶頸資源或設施的近用控制 (access control)，加以嚴格規範 (如一定內容幅度的可得性、使用任一媒體都可獲得對等服務)。
該一文獻報告總結，一切正面列管與觀測 (positive measures) 的政策機制，都是奠基在「歐洲人權公約」第十條 (延續公民與政治權利國際公約第十九條規範之意) 法意 (保障積極言論自由)，並且為「對抗媒體所有權集中」的決定性必要治理。以上政策治理概念，可作為參考。
從經濟社會文化權利國際公約導引數位建設的優先方案
經社文國際公約更彰顯出與傳播科技使用的貼近精神，實踐在文化生活、國際交流、人文創意的活動範疇。以如此原則環顧目前國內數位化視訊環境，當然可以直接估算出文化性質的頻道不足，但更重要的是這種生活使用的環境，能否協助台灣國民追求社經與文化素質提昇的可能。
從公民權利理論來看，法律領域內的經濟、社會、文化權（Economic, Social and Cultural rights）的觀念，強調爭取社會福利的權利不單在於物質的滿足，而在於能力（capabilities）上的授能（empowerment），也就是使福利受惠者有能力介入物質分配的政策協商、可以做選擇、可以實現個人的期望（Sen, 1982），也強調這樣的權利是可以在司法系統內得到伸張（Hill, 1992）。
所以從一種公民能力的提升而言，目前數位化的視訊服務是否能提供如此環境？國內的資訊、國際的局勢、語文能力，以上三項可能是一些切合的指標。但2005年當台灣為政策因素意圖建構國際頻道時，政府單位才驚覺發現 (副院長蔡英文、法務部長陳定南在行政院會皆表達疑問)，除了CNN外，台灣看不到其他國際頻道的英文資訊，與國際化要求完全不符；而數位化政策在無線上不興空間容納、公共電視想作不被支持、而有線電視數位平台陽春沒有誘因接取，且有線業者反而還免費送機上盒給法國、英國、德國、新加坡各駐台代表接收他們的外語頻道，這真是「寧與外人不與家奴」的現世版。台灣政策的水平，忽略公平近用的建置，想要獲得多元外語資訊服務者，不得已自花成本訂閱昂貴的數位有線電視、衛星電視、自備iphod、mp3 player等。
如果能提升能力的資訊，必需先依靠跨越經濟門檻能力才能近用，此即將內容價格化、而且放在任何新媒體皆行就是一般大眾媒體不行的逆行上，這樣的原則完全背離了「一定幅度內容可得性、任一媒體近用性」水平管制多元主義標的。
如果我們在進一步細究台灣的廣播是否也提供類似英語廣播、資訊傳達的便利性，答案也是否定的，所以相關頻道服務引入應當有政策規劃的配套。然而在數位廣播已經近於失敗的狀態下，數位電視取代之以及被容許跨業經營電信事業的前提下，如何在視訊的概念下，持續提供更上一層、與新世代的服務？
以韓國為例，目前交通資訊 (Transport Protocol Expert Group, TPEG) 無線接收已經成為事實，台灣在無線數位播出有行動能力配備下，也當積極考慮公部門投資，同時原本調頻負載波 (sub-channel) 的交通資訊也已上線，兩相搭配應該可以推出相當有用的視覺交通資訊服務給全民免費收視，提供給公民一種強化生活處事能力的資訊。這樣在車機衛星導航付費市場外，提供另外一種免費的大眾便利選項。
再說，本次國際公約規範意義之最強項，為需諮詢聯合國相關之經社文化委員會的發展機構，作為履行公約的依據，此一契機拉近了我們向亞洲及太平洋廣播發展機構尋求規劃的可能 (AIBD，全名為Asia-Pacific Institute for Broadcasting Development)。AIBD是亞洲區重要的跨政府組織 (IGO)，主責協助聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會之會員國 (The United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific, UN-ESCAP)，執行廣播電視媒體與制度的發展。AIBD創設於1977年，由UNDP專案計畫指導，透過教科文組織 (UNESCO) 資助而成立。
AIBD近年來持續在亞太地區深耕著力的依據，為2003年透過亞洲會員國之資訊與廣電部長會議所達成的「曼谷宣言」。其中明列出國家邁向數位化與廣電事業現代化發展的指導原則，值得國內行政院所屬機構與NCC共同以此為標竿，作為合乎公約精神修法的依據，重點摘要如下：
一、 文化多樣性
(一) 文化不同於一般商品自由交易原則流通
(二) 主管機關當發展管制機制，鼓勵公共與商業廣播電視事業促進文化多元
(三) 創設基金鼓勵本土文化生產
(四) 文化生產權利擁有者當享有適當的授權版稅
二、 公共廣播電視服務
(一) 發揮原本設計功能，導入全球化之正面文化交流效果
(二) 尊重多元與少數，對抗暴力
(三) 開發新科技擴張覆蓋率
(四) 主管機關當提供生產獨立環境，並使之無虞財務匱乏
(五) 持續擴大財政資助，包含向新媒體徵稅、引進收視費、建設之政府基金、容許商業贊助
(六) 定期檢視公共電視的承攬使命
(七) 保留所需用之有利頻率資源
(八) 確保公共電視服務節目合理流通至商業電視播放的時數
三、 弭平數位資訊落差
(一) 擴張廣電普及
(二) 建置社區多媒體中心消滅知溝
(三) 普及化基礎建設與資訊
四、 人力資源開發
(一) 廣電事業當透過國際合作提升技能
(二) 厚植尊重多元文化之專業
(三) 建置專業標準的自律倫理守則
總結來看，透過兩項國際公約簽署，引進國際規範標準，導入國內修法提升工作，仍可看出台灣的國家數位化政策，還是應致力發展產業多元生長空間，同時鼓勵良性競爭，這是從產業需求與國際人權標準共同交集的目標。我國政府當致力處理有線電視壟斷內容問題，開放公平授權契機，鼓勵平台發展；另一方面當訂定關鍵性內容發展項目，供給實質基金與扶植公共廣電，透過國際交流刺激，產生台灣本土具國際多元人文的節目風貌，並以應用服務概念，提昇國人處事能力與參政的權利意識。
參考資料：
許仟 (1999)：《歐洲文化與歐洲聯盟文化政策》。台北：樂學書局。
匯流法制工作小組 (2008)：〈對匯流法制革新架構與推動策略之建議〉，台灣通訊學會（編）：《通訊匯流政策之革新與策略座談會會議資料》，頁21-36。
國家通訊傳播委員會 (2008)：《96年通訊傳播績效報告》。
陳民強 (2005)：〈有線電視、寬頻網路業務整合之政策法規〉，劉幼琍（編）：《數位時代的有線電視經營與管理》，台北：正中書局。頁161-188。
AIBD (May 27-28, 2003). Bangkok Declaration on Information & Broadcasting in the Asia-Pacific Region.
AP-MD (December, 2002). Media Diversity in Europe. A Working Group Report prepared for Council of Europe Steering committee on the Mass Media.
Beddard, Ralph and Dilys M. Hill (eds., 1991).Economic, Social and Cultural Rights
–Progress and achievement. London: Macmillan.
Marsden, Chris and Stefaan Verhulst (1999). Convergence: A framework for discussion. In Convergence in European Digital TV Regulation. London: Blackstone Press Limited, pp 1-20.
Sen, Amartya (1982). Choice, Welfare and Measurement. Oxford: Blackwell.
