台灣廣電數位化能「轉換」出大未來？

胡元輝／卓越新聞獎基金會董事

　　對許多身歷其境者來說，台灣數位電視的發展是一段讓人不堪回首的歷程。

　　數位無線電視自2004年7月正式開播迄今，已歷時近五年；如果將電視數位化的源頭，追溯至1992年10月行政院成立推動小組，那麼台灣數位電視的路更已走了16年餘。較諸世界各國，台灣廣電數位化的起點並不算早，數位化這條路尤其走得踉蹌。

　　不久前，個人受邀參加一項以數位匯流政策為主題的諮詢會議，探討數位內容產業的發展障礙，並尋求改善之道。未料會中多位產業界代表指陳，他們早已在多個場合談過此一問題，均未見政府有效解決。有人甚至痛陳，多言無益，結果還是要靠自己。

　　數位內容的發展關鍵之一，甚至是最重要的關鍵，就是數位電視。業界對政府在數位內容發展角色上的批評，也等於是對政府在數位電視發展角色上的批評。平實而論，這樣的批評未必周延，台灣數位電視發展所出現的問題，既有產業自身的因素，也與產業環境息息相關，不過政府的政策失能，絕對是其中的關鍵。

　　政府在數位電視發展上的政策失能為何？用最簡單的話說，就是政府缺乏明確、及時、有效與一致的數位政策，以致民間無所依循，產業難以為繼。無論是製播分離、平台建構、法規修訂、標準確立，或是內容輔助、園區建置、國際行銷、人才培育等方面，都可以看到上述政府的失能現象，而且還屢見不鮮。

　　舉例言之，在製播(傳)分離的政策上，政府曾積極研議，並一度擬透過立法付諸實施，但現在已是乏人聞問。與此相關的北部共塔計畫，歷經十年推動，最後也是煙消雲散、水過無痕；同樣的，公視所擬議的共同傳輸平台計畫，雖一度獲得政府支持，如今亦是氣若遊絲，似有還無。再以平台建構為例，無論是數位無線電視「第二單頻網」，或是手持式行動電視的執照發放，都是議而未決、決而未行，不僅嚴重影響廣電數位化的進程，也連帶衝擊所有的關連產業。

　　導致政策混亂、遲滯的因素，當然與業者的不同利益有關，但是找出對國家最有利的方向，再以堅定的意志排除困難、實現政策，不也是政府的重要職能嗎？歐盟2005年針對加速廣電數位化所發布的政策文件即強調，從類比到數位廣電的轉換時間愈早，轉換時程愈短，轉換的好處也就愈快可以實現。但要加速數位轉換，政府的決策就必須發揮功能，否則就會成為數位轉換的主要障礙。因此，該政策文件特別指出，歐盟成員國在協調廣電業者儘早進行數位轉換程序時，不能僅依賴市場引導的策略(market-led approach)，還需要清楚明白的公共政策行動(public policy action)。由此充分顯示，歐盟對政府在數位轉換過程所扮演的角色，具有相當的認知與期待。

　　對於政府在數位轉換過程所應扮演的角色，我國政府其實也有相當的認知。行政院院會於2005年通過「數位無線電視發展條例」草案時，即於草案總說明中指出，「世界各國發展數位電視雖然國情各異，進度不一，惟皆由政府制定明確的無線數位電視產業政策及優惠措施等，使數位電視快速導入市場，完成數位轉換，並帶動相關產業之蓬勃發展。」無奈認知是一回事，行動卻是另一回事，台灣數位廣電的發展史，正是政府失靈的一個具體印證。

　　政府角色的重要性，不只在於以有效的政策來推動數位轉換，更重要的，尤在於以合乎數位正義的政策來落實傳播人權。前述歐盟文件即指出，數位廣播可以透過改良後的字幕、聲音與符號，嘉惠年長者與身心障礙者；它的新功能與新服務更可以對文化的多樣性(cultural diversity)與媒體的多元性(media pluralism)產生貢獻。反言之，唯有實現以上的目標，數位轉換才具有真正的意義，否則亦不過是一場科技的遊戲而已。

　　為加速並合理實現國家的廣電數位化目標，政府有關機關應儘速釐清權責，並在有效的分工與決策架構下，傾聽民間聲音，提出有步驟、有系統、有時程的數位政策，使目前混沌不明、參差不齊的數位化困境得以脫困。個人認為，此一數位新政策應包括：

一、 提供無線數位平台及IPVV、行動電視等新平台的合理發展空間，以促成各平台間的良性競爭。故第二梯次數位無線頻道的執照發放應列定時程，並落實一定程度的開放競爭；修訂法規以落實頻道授權的無歧視原則，讓平台不再可以隨便綁架頻道；列定手持式行動電視執照的發放時程，俾利關連業者的市場準備與相互協作。

二、以公視協助興建的公共傳輸網路為基礎，併合其他商業無線電視業者及電信業者，推動建置共同傳輸平台與營運平台，以逐步實現製作、播送、傳輸的水平整合。

三、 提供公共廣播電視集團充足的數位頻率(包括族群頻道及文化藝術、兒少教育、新聞體育等頻道需求)，並依平台獨立原則普及公共服務。

四、 制訂必要規範，以保障年長者或身心障礙者的收視權益，以及一般閱聽眾的近用權。

五、制訂必要規範，以促進文化多樣化及媒體多元化。

六、各類商營頻道、系統或平台業者提撥一定比例的營業額，成立影視基金，以協助推動數位內容的創新產製。

　　世界各國多已進入數位轉換的關鍵時刻，美國在今年就要終止無線電視的類比頻道，日本訂於2011年年中關閉類比電視，歐盟各國則除極少數國家外，均訂於2012年以前完成數位轉換。衡諸我國將於2010年收回類比頻道的政策，以及世界各國數位轉換的時程，上述數位政策的推動期程已至為緊迫，甚至是延無可延、退無可退，如不能儘速確立，我國廣電數位化將瞠乎其後。

　　英國學者Petros  Iosifidis研究歐洲國家的數位轉換後發現，各國的公共廣電業者對該國的廣電數位化起了相當作用。整體而言，公共廣電業者的影響至少包括三個方面：增進消費者對數位電視服務的興趣，並降低他們的誤會與恐懼；帶動無線電視數位化的發展，並使之成為主要的數位接收平台；以及讓類比訊號的回收更顯可能。事實上，公共廣電業者也因為扮演數位轉換的火車頭角色，彰顯了公共廣電在數位時代的重要價值。為期關鍵階段的台灣數位化工程能力挽狂瀾，此時此刻，政府應該重新架構公共廣電的數位化角色，讓它成為我國數位轉換的重大支力點，而非可有可無的旁觀者。