探討通訊、傳播相關基金之差異及發展
黃金益／NCC營運管理處副處長

一、基金與一般預算之差異性
　　就企業組織而言，管理者需要各種不同的預算，以便於規劃和控制各部門的收入與支出活動。政府則必須根據人民的集體選擇（collective choice），以編製、審議共執行公共預算，才能滿足人民的偏好。而滿足人民偏好的政府預算、與精緻良好的公共政策，是一體兩面，同時反映出有效的民主政治監督與高超的行政能力。

　　總之預算即意某一組織為達成其目的而給予或取得之資源。政府預算分為「普通基金」及「特別基金」二種：普通基金即為一般之公務預算，其經費來自政府之一般稅收；特別基金即為特別預算，其經費則因其事務特性，往往有其特別自籌方式，或自營之收入。政府採行基金制度，其目的在使政府機關之一些業務嚴格限制由特定之收入予以支應。使特定所得之款，僅只能供應特定目的之使用。基金財源，有來自政府的預算編列、上級政府之補助、人民之捐贈、特殊的收入或就特定對象於特定範圍要求繳納充當基金等，原則上基金只能用之於特定目的或指定用途。各項基金之所以分別設置，在確使限定用途之收入，能以在符合限制規定下予以處理與使用。（行政院主計處委託淡江大學張寶光，研究建立特種基金預算制度，民91,p11）另基金之類型概分三類：(張鴻春依美國GASA將政府基金分三類)

●政務(事)基金(governmental funds)此基金不以營利為目的，不具永久性資本，所有收入皆可支用。 或為特定目的使用指定財源成立之基金。(本基金即屬此類)

●業權基金(proprietary funds)：對一般大眾提供服務，並收取補償者，如公用事業之經營。 
● 信託基金(fiduciary funds)：資產屬於他人（單位）接受委託代為經理之基金。

　　下表為一般預算與特別基金之不同之分析，從其分析可知一般預算概因其用途用於一般機關單位之法定職責，該等事務大都為一般性，故其經費來源為一般之稅收。而特別基金二種類型頗有差異，本次所討論之主題應指政事型基金而言，此類基金大都有特定之法定目的，而該等目的往往被視為出資者之責任，但因透過基金運作可發揮截長補短或挹注綜效而成立基金，故其特色為特定責任者出資，及專款專用，且大都成立特別專戶，年度若有結餘併入專戶累積剩餘款。其屬實體基金者則被稱為「特別捐」，為虛擬基金者亦為法定之特別義務。

 

表一：一般預算及特別基金之比較

	法律名稱	種類	用途	舉例	經費來源及運用
一般預算	普通基金	一般機關或單位預算	為達成一般行政機關設置目的或職權而給予之資源	一般機關或單位預算	國家稅收； 年度結餘除依法保留款外繳回國庫。
基金	特別基金	政務(事)基金	為特定目的使用指定財源成立之基金	有線廣播電視發展基金	達成特定目的之應負擔責任者；設有特別基金專戶，年度結餘併入專戶累積剩餘款。
		業權基金	對一般大眾提供服務，並收取補償者	公用事業之經營	營業收入；除一定比率繳入國庫外餘依事業規章及公司法運作。
		信託基金	資產屬於他人 （單位）接受委託代為經理之基金	信託事業	信託者； 依信託合約及信託事務之特性運作。

（資料來源：作者製表）

 

二、簡介有線電視發展基金、廣播電視發展基金、電信普及基金
（一） 有線電視發展基金
　　依有線廣播電視法規定，有線廣播電視系統經營者每年須提撥當年營業額百分之一之金額繳入「有線廣播電視事業發展基金」，該基金於民國90年成立，由中央主管機關依下列目的運用：
－百分之三十由中央主管機關統籌用於有線廣播電視之普及發展。
－百分之四十撥付當地直轄市、縣（市）政府，從事與本法有關地方文化及公共建設使用。
－百分之三十捐贈財團法人公共電視文化事業基金會。
　　有線電視發展基金屬非營業、特別收入之政事型基金，近年來每年基金預算規模約為三億元。主要業務為補助地方政府推動與本法有關之公共建設、捐助公共電視及推展有線電視普及服務及其他研究發展。

（二） 廣播電視發展基金
　　設立於民國74年9月9日，設立金額為四千九百萬元，實際財源大部分來自無線廣電事業盈餘之提撥，該基金設置構想，源於民國71年增訂之廣播電視法第十四條之一及民國72年制定之廣播電視事業發展基金條例。設立意旨在於責成無線廣電事業本無線電波頻率屬公共財，既取之於社會，當用之於社會，以提撥基金之方式，籌措財源，提高廣電事業水準，發展公共電視。惟該基金因主客觀及政治因素已解散停止運作。依廣播電視事業發展基金條例之規定其目的為：
一、 優良公共廣播電視節目製作。
二、 廣播電視事業人才之培植。
三、 優良廣播電視事業人員之獎助。
四、 其他提高廣播電視事業水準必要設備之補助。

（三） 電信普及基金
　　民國90年成立電信普及基金，「普及服務」(Universal Service)對於所有與民生攸關之產業而言具有重要意義，簡言之係指政府應就水、電、瓦斯、郵電及交通等公用事業，以具有特定品質之服務以及可負擔之合理價格，提供予國內不問居住於何處之全國民眾，在公用事業為獨占經營之時期，普及服務可透過國家之力量以公共政策或公共服務之型態實現，電信普及基金即基此精神設置。其運作方式為成立基金管理委員會，前一年決定實施普及服務範圍，來年決定普及服務淨成本及其必要之管理費用，每年由第一類及公告指定之第二類電信營業額逾一億元之業者依比率分擔之，基金主要之挹注對象有：
　　

　　不經濟地區語音通信普及服務，含市話及公用電話。
　　

　　數據通信接取普及服務，包括不經濟地區數據通信接取服務及以優惠資費提供中小學校、公立圖書館數據通信接取服務。
值得一提的是電信普及基金於電信總局主政時每年之運作金額都在二十多億元，惟於NCC成立之後加強因改採全元件長期增資成本及修正會計制度強化稽核密度，該數額乃逐年下降，97年已降至9億元左右。

　　以下為三大基金之分析表，三者皆為特定目的而設置之基金，電信普及基金顧名思義係為電信公用事業之普及而設，為虛擬基金為其最大特色。而有線電視基金之用途區分為中央從事普及發展、地方從事與有線電視法相關之地方文化及建設、及協助公共電視。其中央使用部分，概沿習電信公用普及之概念，因有線電視向來被視為準公用事業，故以普及服務為主軸，隱含經營成本低的地區收入來補貼經營成本高的地區截長補短之概念。該基金雖有管理委員會但主任委員由機關首長擔任附屬於主管機關之下。而廣電基金用途以提高廣播電視事業水準及發展公共電視為主軸，雖其董事由主管機關任命，但其最大特色為另成立一個法人組織來運作，但終因公視的成立及無線廣播電視的盈餘銳減及民主化發展而促使該基金提早夭折。

 

表二：通訊傳播三大基金之比較

	屬性	經費來源	主管機關	組織	使用範圍	特性
有線電視發展基金	政事型實體基金	每年有線電視營業額的百分之一	行政院新聞局，99年後由國家通訊傳播委員會主政。	成立管理委員會委員五至七人，其中一人為主任委員，由新聞局局長兼任之；其餘委員，由該局指派一人及遴聘學者、專家三至五人兼任之。	l      百分之三十由中央主管機關統籌用於有線廣播電視之普及發展。 l      百分之四十撥付當地直轄市、縣（市）政府，從事與本法有關地方文化及公共建設使用。 l      百分之三十捐贈財團法人公共電視文化事業基金會。	基金規模每年約三億目前收入穩定，但因政府組織改造目前主管機關及管轄尚有疑義。
廣播電視發展基金	另成立法人運作之實體基金	每年無線廣播電視電台盈餘中扣繳百分之一至百分之十	行政院新聞局，99年後由國家通訊傳播委員會主政。	該基金設董事會置董事九人至十五人，其中一人為董事長，置監事三人，其中一人為常務監事，董事會為最高決策機構，下置執行長一人，分設推廣處、服務處、行政室等三處室。現有董監事十四人，職員二十六人。	l      提高廣播電視事業水準及發展公共電視基金。 l      優良公共廣播電視節目製作。 l      廣播電視事業人才之培植。 l      優良廣播電視事業人員之獎助。 l      其他提高廣播電視事業水準必要設備之補助。	收入不穩定及政治因素，目前已結束營運。
電信普及基金	政事型虛擬基金	普及服務淨成本及其必要之管理費用，每年規劃之普及服務範圍由第一類及公告指定之第二類電信營業額一億元以上之業者依比率分擔之	國家通訊傳播委員會	管理委員會置委員十三人至十五人，其中一人為主任委員，由主管機關主任委員兼任之；其餘委員由主管機關主任委員調派主管機關委員，並遴聘其他機關代表、學者及專家擔任。	l      不經濟地區語音通信普及服務，含市話及公用電話。 l      數據通信接取普及服務，，包括不經濟地區數據通信接取服務及以優惠資費提供中小學校、公立圖書館數據通信接取服務。	以補助虧損為原則，每年約有十二億左右規模在運作。 普及服務淨成本，為普及服務提供者提供服務之可避免成本扣除棄置營收後之金額。

（資料來源：作者製表）

 

三、結論－可否成立通訊傳播大基金？
在談論可否成立通訊傳播基金前我們必先就幾個前提議題先予確定：
●誰來出錢？
●為何由他們來出錢？
●為何不以政府稅收來取代基金？
●通訊傳播基金的用途為何？
●為何是這些用途？
●應用於社會大眾？還是用於產業發展？
●若通訊傳播併同一基金如何徵收？如何分配使用？是虛擬好還是實體好？