以「撤換分流」啟動「結構管制」
林東泰／台灣師範大學大眾傳播研究所教授
一、撤換分流：建構「結構管制」的啟手式，並針對若干學界和媒觀團體誤解「撤換分流」的釋疑
「撤換分流」乃是NCC成立之後對媒體內容管制的根本變革，此一變革可分策略性和手段性兩個面向，茲分別簡述如下：
(一)「撤換分流」的策略性政策：
「撤換分流」就是扭轉過去政府多年來媒體內容管制的政策，試圖建構嶄新的「結構管制」架構，藉以扭轉多年「內容管制」的沈痾。
若干學界和媒體監督團體業界誤認「撤換分流」就是NCC自廢武功，其實不然，「撤換分流」乃是讓媒體內容的管制回歸正常、回歸公民手上。
說明：
若干學界和媒體監督團體誤以為「換照」就是媒體內容管制的唯一手段，並且是唯一正確的手段。
其實此一觀點並非完全正確。因為「換照」乃商業執行合法業務的例行性過程，除非該商業犯下嚴重過錯，否則豈容政府管制機關隨意不予換照？
設若該商業真的犯下嚴重過錯，為何又讓它繼續營業，而只能等到換照日子才能重罰？不予換照？
所以，「撤換分流」其實乃是「該換就換、該撤就撤」二軌分流的政策，「換照」乃是依法定換照期限而行使的行政流程，而「撤照」才是真正的針對媒體內容應有的管制手段。
(二)回歸廣電媒體內容管制應有的正常作為
而過去多年來新聞局「自廢武功」，根本無法執行「撤照」行政作為，而將它移轉至「換照」的例行性業務過程上。
因為根據現行《廣播電視法》、《有線廣播電視法》和《衛星廣播電視法》的罰則，都明文訂定警告、罰緩、停播和吊銷執照的規定。以《廣播電視法》為例，第六章「罰則」，對於警告、罰鍰、停播和吊銷執照都有非常明確的規定；但是對於有關罰鍰和停播，卻都出現自廢武功的條文，第四十三條第一款有關罰鍰的規定「經警告後不予改正，或在一年以內再有前條情形者」。第四十四條第一款有關停播的規定「一年內經處罰二次，再有前二條情形者。」
新聞局再透過「裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點」的行政命令，逕自解釋為「如經警告後未逾一年，再有具備相同違法構成要件之行為者，始得裁處罰鍰。如已愈一年再犯者，仍應予以警告」(該要點第三點)。
依此類推，所有比罰鍰更嚴重的犯行，即使達到構成要件，都被該要點第三點擋下來了，因此即使國內任何廣電業者犯下內亂外患罪或廣電相關法律所禁止的如廣電法第二十一條的損害國家利益或民族尊嚴、違背反共復國國策或政府法令等，否則永遠不會有停播或吊銷執照的可能。
這才是當今我國廣播媒體內容管制的根本問題所在，由於母法在訂定相關法規即已有失立法意旨精神，以致於讓學界和媒體監督團體誤以為要對廣電媒體採取嚴厲手段，遂只剩「換照」一途。
這是積非成是的誤解。
這也是NCC成立後力圖修訂內容管制架構之所在。
二、公民團體扮演「內容管制」的重要關鍵角色
NCC成立後，依「通訊傳播基本法」第十六條「政府應於通訊傳播委員會成立後二年內，依本法所揭示原則，應正通訊傳播相關法規。」所以NCC就依法提出《通訊傳播管理法草案》，其中第八章對於「通訊傳播內容之管理」，即明定由新聞媒體自律的「新聞部門自主公約與公評人機制」和由公民社會公民團體他律的「內容諮詢委員會議」。
對於「新聞部門自主公約與公評人機制」，則明文規定：
「第一百四十九條……製播新聞之頻道事業，應尊重新聞專業精神，並維護新聞部門自主空間。
頻道事業之新聞部門基於前項規定所訂定之新聞自主公約，該事業負責人應與新聞部門協調該公約，無正當理由不得干預新聞部門之自主運作。
第一項事業應設置公評人制度，獨立受理視聽眾有關播送內容正確、平衡及品味之申訴及調查，並提出建議與回應，定期向該事業董事長及主管機關提出具體報告，該報告並應列為公開資訊。」
「第一百五十條……頻道事業應將其頻道內容之內部控管組織、人員編制、標準作業流程，納入事業營運計畫書。
前項內部控管之人員應具專業素養，並應專任。」
「第一百五十一條……為推動頻道事業自律，頻道事業應組成商業團體，並依第一百四十八條第一項、第二項規定，訂定其會員節目與廣告製播規範。
前項商業團體應設獨立董（理）事，其組織章程及製播規範，應報請主管機關核定後實施。
獨立董（理）事應具備專業知識，其專業資格、人數、提名方式及其他應遵守事項之辦法，由主管機關定之。
頻道事業應加入第一項商業團體，並遵守該商業團體之組織章程及製播規範，其自行訂定之製播規範不得低於商業團體之規範標準。
頻道事業違反第一項之製播規範，頻道事業之商業團體應依組織章程處理，報請主管機關備查並公開。」
對於由公民社會公民團體依公民審議精神扮演公民團體他律的「內容諮詢委員會議」，亦明文規定如下：
「第一百五十二條……主管機關應設內容諮詢會議，依主管之法令，審議下列事項：
一、被處分人、利害關係人或公民團體不服前條第五項商業團體之處理。
二、頻道事業違反商業團體之製播規範，該商業團體未依前條第五項規定於該節目、廣告播出後二個月內處理。
三、頻道事業未依前條規定加入商業團體且違反第一百四十八條第一項、第二、三、四款規定。
四、頻道事業並依前條規定加入商業團體且未依第一百四十八條第三項訂定製播規範，並違反第一百四十八條第一項第二、三、四款規定。
五、頻道內容標準之研訂。
六、其他依主管機關交付審議之事項。
內容諮詢會議置委員十一至十七人，由下列人員組成，其中女性代表不得少於三分之一：
一、(相關)主管機關代表一人。
二、公民團體代表五至八人。
三、專家學者五至八人。
內容諮詢會議委員由主管機關遴聘（派）之，任期二年，期滿得續聘（派）之。
內容諮詢會議召集人，由主管機關代表擔任，召集並主持內容諮詢會議，但不參與決議。
內容諮詢會議所為之決議，應送主管機關確認後執行，但主管機關得以委員會議二分之一以上決議交付復議。
內容諮詢會議委員，應本公正、客觀立場行使職權，對審議事項，有利害關係者，並應自行迴避。
綜上所述，國家通訊傳播委員會所研擬的《通訊傳播管理法草案》， 其中第八章對於「通訊傳播內容之管理」，即明定台灣今後的新聞管制嶄新政策，亦即以「媒體自律」做為新聞管制的第一道防線，繼而以「公民團體他律」做為新聞管制的第二道防線，最後才進入法律裁罰階段。在草案中，引進完整周延之媒體自律機制，先由媒體新聞部門自主公約、公評人制度、內部管控等內部自律，及其組成的商業團體進行外部自律機制著手，然後再由公民團體組成之他律機制「內容諮詢會議」，來進行外部他律的監督，最後才是政府監理機關的法律規範。
這才是民主政府對廣電媒體內容管制應有的架構，也是具實踐公民社會媒體應有的格局和管制手段。
