「媒體大未來」系列
第三場：
在競爭全球化中打造數位電視產業─探討公共媒體角色與法令研修
壹、意見摘要
卓新論壇第三系列「媒體大未來」第三場座談會於七月三十一日假中央社嗜啡館舉行，主題為：在競爭全球化中打造數位電視產業──探討公共媒體角色與法令研修。
本場座談由卓越新聞獎基金會董事長陳世敏擔任，他指出這將是有關於媒體未來的第十二場，也是最後一場論壇。在傳播科技極具變動，我們社會文化也跟著變動的當頭，有些政策趕不上時代變遷，藉此探討公共媒體的角色，與相關法令的研修。這裡所謂的公共媒體，並不限於公共電視。
前公視董事長吳豐山認為，自民國八十七年至民國九十八年的十一年間，台灣歷經兩次政黨輪替，一共換了十一任新聞局長，這樣的換法與公共電視法到現在沒有辦法修改的原因，其實是連結在一起的。吳豐山並指出，修法草案該堅持四個重點，分別為：
一，整個公共廣電集團，只能有一個董事會；
二，指揮管理系統暢通，權責分明而不會疊床架屋；
三，新的公共電視法應該明訂未來數位匯流時代公視的擴張範圍；
四，彈性的經費來源，擴充規模與提昇節目製播品質。
政大新聞系副教授劉昌德代表媒體改造學社提出媒改社版本的公廣法，其中主要精神在於，第一是擴大公廣集團的規模；第二是在擴大規模的同時，強化專業經營能力與公眾監督的責任。劉昌德副教授並指出，過去長期以來，台灣的數位電視政策，賦予公共電視或是無線電視台，去整合傳輸平台政策的任務。與其去重覆投資，不如讓公廣集團擔任共同傳輸平台的角色，可以減少業者投資平台的負擔。
民進黨立委管碧玲則認為，台灣的傳播產業處於三個情境當中，分別為擁抱資本主義的社會主流氛圍、有干預媒體習慣的政府以及缺乏內部自主性的媒體業者。在此三情境交錯下，公廣集團被賦予特殊的社會角色與使命，現有的董事會組成模式並不透明。管委員並認為，公廣集團需要有內外部多元的監督機制以及具說服力的定位方針，始能發展公共媒體真正的核心價值。
台北大學公行系助理教授陳耀祥則指出，此一概念在分析上要區別清楚─國營媒體與公共媒體。陳耀祥並從公共媒體發展的角度，分析比較了皆有過從威權獨裁走向民主的歷史經驗的台灣與德國。他並贊成以「特別公課」的方式作為公廣集團的經費來源之一。
政大廣電系副教授劉幼俐則認為，到目前為止沒有法律明確地說，公廣集團已正式成立。劉教授並提出質疑：「我們到底是在修公共電視法，還是公廣集團法？這是非常重要，要一次把它完成。」劉教授亦舉出日本NHK與英國BBC的運作方式作為台灣公共媒體規畫的他山之石。
公共電視執行副總經理鍾裕淵認為，公視有它一定的包容性與實驗性，但礙於經費有限，對於社會各界對公共電視的期待，以目前公共電視手上掌握的資源，其實是無法一一被滿足的。鍾裕淵並認為，公共電視本來就是要為少數、弱勢服務，而且公共電視有非常強的民主傳統，員工意識以及工會的力量很強。他並舉出公視過去成功的節目製作與人才培植案例。公共電視能夠扶植這些本土的導演、演員，繼而成為商業市場的明星，當然是公共電視應該要去做的。
貳、議題焦點整理
一、公視集團經費與規模
(一) 公視經費歷史沿革
（1）公共電視法於民國八十六年立法，政府每年捐助十二億，年遞減百分之十，這十二億是聊備一格。當時立法院有個說法：給了公共電視這麼好的設備，應有自籌部份經費的能力，稱「黃國忠條款」。一次碰到黃國忠委員，他跟我說：「對不起，我後來覺得那是不對的，你趕快去把它修掉。」我為了修掉這東西花了三年。修掉之後剩下九億一直到今天。原、客、宏三台皆有各自的預算編列於原委會、客委會以及僑委會。它們委由公視製播，並不是錢全部給公視。（吳豐山）
（2）九億中薪水就要發掉五億，五億是公共電視人事的起碼規模。全世界公共電視，有兩個共同的標準，到現在沒有人去違背，一是公共電視節目講究優質；另一，公共電視要超越黨派。（吳豐山）
（3）稍有商業經營的人都知道，百分之三十五是人事費的紅線，超過此紅線，就代表企業要生病了，經營上會出現問題，而公共電視超過百分之三十五已經很久了。(鍾裕淵)
(二) 各國公視經費比較
（1）最多的是日本，收視費換成台幣有2314億；其次是德國，也是收視費，有2064億台幣；再來是英國，有1651億。我們中華民國，台灣，就內湖這個台，只有九億。(吳豐山)
（2）依照每個人平均一年有多少公視服務費用分攤，重新做出計算：第一名是芬蘭，每年分擔3196元；第二名是英國，每年分攤2708元；咱們的國家是新台幣39元。(吳豐山)
(三) 公視經費擴充方式探討
（1）台灣現在有1252萬多個電錶，把貧戶扣掉，每個電錶徵收五十塊台幣，就超過六十億。這六十億給公共廣電集團，好好地做，由立法院監督。(吳豐山)
（2）各國公共電視的經費，有政府撥款、收視費、執照費或是廣告、以及附加稅。在羅世宏老師的調查中，用附加費的國家如土耳其及泰國。荷蘭在所得稅裡扣錢給公視。台灣電力系統無遠弗屆，五十元可能讓老百姓一開始有點不高興，但是對公共廣電很有助益。(吳豐山)
（3）公視的經費要擴充，透過全民收費體系，人民真的心服口服嗎？人民與它的感情都還沒有建立。除非告訴我們，你的定位，否則我是窮人，一個月為你付五十塊？我可能繳三百塊的電費都有問題。(管碧玲)
（4）媒改社的版本，經現實考量，總經費是三十五億。仍以政府撥預算為主。如果吳委員的想法能成真，我認為它是最佳方案。正好管碧玲委員也在，我願意把媒改社版本列後，三十五億雖比現在還多，我們仍覺它是不足的。(劉昌德)
（5）公視預算部份，用途規劃要很清楚。BBC在網站上，會把民眾所繳的錢如何花用講得很清楚，平均一年收支如何，細項則做表做圖，這樣透明，大眾支持度就高，較不會抗繳。(劉幼琍)
（6）與其重覆投資，不如讓公廣集團擔任共同的傳輸平台，減少業者投資平台的負擔。另外，透過平台讓業者收取一定費用，也可以注入公廣集團的資源，擴大公廣集團的服務範圍，這對公廣集團以及私有廣電業者也非常重要。(劉昌德)
（7）必須整合所有的公共廣電資源，而非只是掛了集團的名字，各台之間的分工與資源交流似乎還不夠。建立一個統合治理與財務架構，才能發揮公廣集團的綜合頻道，節目呈現會比現在更好。(劉昌德)
（8）整合資源的同時，要給更大的財務基礎。這有點像套套邏輯：你不給它資源，它做不出口碑呀。(劉昌德)
（9）台灣媒體非常泛濫、獲利甚多的有線電視台系統，以及頻道業者，能夠課徵影視基金，發展影視產業，同時資助公共電視台。現在公共電視的問題，絕不是公視內部的問題，而是整個電視環境的問題。(劉昌德)
（10）台灣有公、私二元的廣播電視體系。兩個要分開規範。商業電視台是產業管制的問題，它是競爭的市場；但公共電視台是文化現象，它的角色與商業電視台是不同的。兩者之間有競爭，但也各司其職。說服民眾公共電視的角色與商業電視是不同的，才能正當化為什麼要課徵規費。商業電視台才會了解為何國家把錢給公共電視，而不是給自己。(陳耀祥)
（11）擴大規模會出現兩個問題：組織產生與財務經營。在財務上，目前這種政府捐助的制度設計不是很妥當，當然這是因為台灣社會、政治環境的原因，捐助易出現政治干預，這是已經出現的事情。制度上以德國為例，公視在事前提出財務需求的事前評估，每年度需用預算，讓大眾知道你要做什麼事情。第二，在預算捐助執行過程，要符合經濟原則與節約原則。(陳耀祥)
（12）德國課徵的「連接點」在「收視的可能性」：你有買電視機，就要繳稅。可是為什麼要隨水、電來課徵？有些人根本不看電視，為什麼要繳這個錢？我贊成開徵特別公課，可是特別公課的設計要有說服性。如果從來沒有看公視，為什麼要繳錢。就財務設計上，要去思考這方面的問題。(陳耀祥)
二、公視的社會角色定位與董監事組成
(一) 公視在社會脈絡所扮演之角色
（1）理想公廣媒體的社會角色，就是要讓台灣社會變成United in diversity。整合多元文化價值，為多元社會勢力發聲，這是公廣集團應有的定位。(管碧玲)
（2）公視如何做文創產業的火車頭，哪一種文創產業的火車頭？德國兩家公共廣播電視系統，法律規定營收百分之十五，挹注德國電影工業。電影工業是影視產業一環，再做上下游、集體人才培育。扮演這樣的角色，它就定位了。(管碧玲)
（3）英國規定百分之二十五節目是獨立製播。英國的BBC系統這麼多，每個台都有自己社會角色的地位，在這種情況下，他們社會支持度會很強。法國也是百分之十五要挹注法國或是歐洲的影片，規定每年要有一百二十個小時播出首播電影。它與德國一樣，扮演電影工業的火車頭。(管碧玲)
（4）有一個概念在分析上要區別：國營媒體與公共媒體。管委員也提到，我們的主政者也沒有搞清楚，還想去干預媒體。(陳耀祥)
（5）威權時期，電子媒體背後都是黨政軍。政府或政黨用商業、公司的形貌經營媒體，所以觀眾也習慣商業電視台的模式，公共電視台的發展反而是在九十年代以後。在資本主義化的產業形成以後，公共電視要發展是相對不容易的。歐陸的思考是，媒體應該是文化現象，而不是當作商業現象或是產業。(陳耀祥)
（6）公共電視應站在第三部門的角度。它既不是公部門的一環，也非私部門的一環，反而是民間力量自主形成，具有公益取向的媒體角色。(陳耀祥)
(二) 公視董事會組成
（1）基本上，董事會目前是兼任的角色，代表公眾監督。真正的管理必須信任專業的管理人，統合公廣集團管理。要給負責人夠多的權力，才能負起這樣的責任。負責人必須經由一定的程序產生，要接受公眾的監督。我們希望在董事會上，增加監督的能力，包含建立「公眾問責」的制度，負責人必須對經營的資訊公開，不管是對於董事會、一般公眾或立法院。它必須提出年度報告，讓社會、國會、董事會都能夠瞭解經營管理的方向。(劉昌德)
（2）現在的制度是立法院在默契上依政黨比例去選任指派，國民黨的立委都成為審查委員。名單已經送出去了，卻大量地又被換掉，我認為這制度背後缺乏有意義的邏輯。應為行政院提名，由立法院同意通過。台灣社會有商業邏輯與政治干預，應擴大多元參與和外部監督。至少國會有多元勢力，透過同意權，可以讓多元的影響力發揮。(管碧玲)
（3）叫執行長也好，還是總監也好，在決策執行上，誰負最後責任，在法律上要好好釐清，免得出現問題。(陳耀祥)
(三) 內外部監督機制與定期評估報告
（1）日本NHK向國會報告的資料很詳細透明。國會的監督，手是不能伸進去的。針對某個節目，就已經太細。大家都在推ombudsman（公評人），公視內部也要有公評人的設計。之前美國PBS的ombudsman來到台灣跟公視座談是很好的經驗。(劉幼琍)
（2）在監理部份，都是在擴大資源之後，才能要求更高的作法。沒有資源，而給了這麼多管理機制，似乎是用卡車司機的執照管一個小客車司機，是不合理的。(劉昌德)
（3）應該要有勞工董事。任何改革沒有內部的力量，是不會前進的。為了鼓勵內部自主力量，我認為媒改社主張的勞工董事我們應該要給予支持，很多組織、企業，勞工董事已經很普遍了。(管碧玲)
（4）可以考慮多元勢力的參與、監督的體系。媒改社採用「公共問責」機制，除此之外，我個人比較崇尚德國的制度。德國的公廣集團有內部監督與外部監督的設計。內部監督是它的行政管理委員會，外部監督則是類似節目管理委員會，它叫做廣播事務理事會。它的組成有國會、政黨、勞工或其他主要團體代表，這種屬於外部的委員會，我覺得可以納入在公廣集團的運作。(管碧玲)
（5）內部的部份，既然被賦予節目自主，節目製作必須符合法定任務與法定原則；可考慮設置倫理委員會。公共電視目前多為外部監督，如公眾參與或公共課責。公視這方面的機制與NGO、NPO等組織，以及閱聽大眾的互動非常重要。(陳耀祥)
（6）廣播電視與一般產業不同，它與社會關係密切，就像水、電、瓦斯一樣，不能在自由市場放任，所以公權力當然可以介入。(陳世敏)
三、公視相關法令之研議
（1）民國八十七年，開始落實公共電視法，今年是民國九十八年。十一年中，兩次政黨輪替，換了十二個新聞局長。這樣的換法，與公共電視法到現在沒有辦法修改的原因，其實是連結在一起的。(吳豐山)
（2）沒有傳媒基本法，也要有公共電視法。製播法無法涵蓋所有細節。行政與立法部門拿出決心趕快修法，讓公廣集團健全發展。除了增加經費，還要慎選幹才。公共電視而言，至少有兩個標準。第一，有足夠的領導統御經驗；第二，能與主要政黨立法委員充份溝通。(吳豐山)
（3）德國媒體法談到公共媒體，有幾個基本原則。第一，獨立性，是獨立於國家，以及獨立於社會強大團體。第二，公共媒體的基本任務，也就是我們公視法的法定任務。第三，國家不能介入公廣媒體的經營運作，但國家有義務去創造積極的環境，從組織、財務、技術等程序保障公共媒體的獨立性。(陳耀祥)
（4）就算民視收視率最好，也不可能獲得社會支持讓政府給予支援或課徵收視費。現在公視的問題，不只本身，而是要回到傳媒基本法，或是思考商營電視台怎麼與公廣配合，包含台灣商營電視的數量的有效管制。(劉昌德)
（5）在討論公視議題時，我很贊成從台灣整個媒體環境思考這個問題，並連結到傳媒基本法的問題。(陳耀祥)
（6）原、客、宏為什麼出現問題？是立法院的立法品質出了問題。如果法律直接排除適用《政府採購法》，公務員就是依法行政。法律定得清楚，有文化任務的情況下，明文排除《政府採購法》，他們才敢全部交由公視處理。(陳耀祥)
（7）既然有心成立公廣集團，相關議題應是平等地修法。沒有公視在華視之上，或是在原住民頻道之上，大家必須思考台灣需要的是什麼樣的公廣集團。(劉幼琍)
（8）公視目前第四屆的董事會三年任期的第二年，今年六月時曾做出決議，將修法工作賦委，蘇芊玲、陳炳宏及盧非易三位老師擔任修法小組成員。(王菲菲)
（9）當時是希望直接解決公股處理修例、公共電視法，乃至於其他法律之間的相關競合問題，尤其原、客、宏三個頻道在經費處理的問題，從去年開始，就成為公視嚴重的困擾。也因此，去年為什麼希望主修二十八條、調整第七條的文字、以及做出第四屆的第一個小版本，主要的原因是在這裡。如果整個修法行動需要的能量很大，所需要跨越的時間很長、跨越的主管機關很多的時候，它會成為阻力而不是助力。(王菲菲)
（10）公視做了事，為什麼其他人都不知道。比如像修法、集團規劃，都是在進行。集團規劃這半年來也是沒停過，這件事與公視法的修法，兩者其實是互為表裡的。集團規劃中，華視要如何定位，將牽動公視法修法，像公共化無線電視專章之設計、在組織部份的設計，以及在經費部份的設計，所以是兩者合一的。(王菲菲)
四、公視未來製播發展：優質節目與數位化
(一) 優質節目安排
（1）最近公視叫座的節目，一個是世運的開閉幕；另一是受歡迎的偶像劇《痞子英雄》。這些節目不太適合公視13頻道的調性，它與公視一般收視結構的觀眾有一定的落差。如能放到華視上播，而視為公廣集團下的綜合性頻道播出，這不但對節目本身，或是對華視品牌的建立，都是很有幫助的。(劉昌德)
(二) 製播與數位化
（1）現在作法本末倒置。我們先去談頻道開放，但不談數位傳輸平台怎麼整合，讓這些業者去重覆投資。如果做出來的平台不夠好，它的內容傳輸也不會太好。長期以來，台灣的數位電視政策，還是賦予公共電視，或是無線電視台，整合傳輸平台的任務。(劉昌德)
（2）台灣的數位化實在太慢。日本NHK正在加速high definition電視的普及。他們有三個衛星電視頻道，一個HDTV頻道，兩個SDTV頻道。他們考慮如果兩個SDTV衛星電視頻道都轉換成high definition，就考慮減少一個衛星電視頻道，NHK強調的是優質而非多頻道。(劉幼琍)
（3）BBC早已製播分離，傳輸是由Arqiva公司幫它傳輸訊號，BBC只專心做好內容。NHK則是要做一個垂直的model。公視的本質是把節目做好，把品牌做好。台灣藍綠分明、同質性高的新聞，公視能不能做表率？看新聞就是看公視。如果公視能做到，大家就會覺得這個錢花得有價值，對社會更有貢獻。(劉幼琍)
（4）公視既然有文化藝術頻道以及兒少頻道的營運計畫書，應與華視及相關頻道良性互動。公廣集團是否爭取數位無線電視第二梯次的頻道？現在這些數位頻道，要調整就要拿出營運計畫書，評估人力及預算，要寫得清楚，讓社會能夠接受。大家對於數位電視第二梯次的期待是什麼？國外先進的電視媒體都要轉向HDTV，如何過渡，頻道質與量的看法如何，要重新檢驗。(劉幼琍)
（5）公共電視也非常努力，在行動電視試播方面，做得很好，也不能放掉。過去向公視高層請教得知，公視迫於經費，不能想太遠。但現正發生國際之間的數位轉換，公視如何扮演火車頭的角色，這是大家對公視的期望。(劉幼琍)
