廣電三法監管失靈如何與時俱進？ 專家共提電視新聞頻道監理建言
特約記者宋思彤採訪報導
台灣電視頻道的數量從解嚴後一路增加，2017年達到最高峰，一度超過300台。其中，光是24小時新聞頻道就有19個，以人口密度來說可謂全世界最冠。即使近年市場萎縮，但依舊有許多新頻道申設案，期盼擠進核發廣電執照的窄門，由此可知，其影響力依舊不容小覷。
然而，數位媒體興起挑戰傳統廣電監管，從中天新聞台與鏡電視的換照爭議，到2024年立委提出的《廣電三法》修法提案，皆凸顯了監管框架的侷限性。
「NCC組織權能建言」論壇由李佩雯（左三）主持、林麗雲（右三）發表研究成果，並邀請專家學者擔任回應人。（特約記者宋思彤攝）
台灣媒體觀察教育基金會舉辦「通訊傳播治理的未來」講座，探討媒體素養、NCC組織建能及電視新聞頻道監管等議題，從台灣媒體的各項角度切入，發表各項研究結果並進行與談，期望能夠藉由公共論壇，促進更優質的媒體環境。
第三場活動以「電視新聞頻道監理建言」為主題，由世新性別所教授李佩雯主持、臺大新聞所教授林麗雲發表研究成果，並由文大資傳系副教授柯舜智、師大大傳所特聘教授陳炳宏、世新新聞系教授鍾起惠，以及TVBS新聞部副總經理詹怡宜擔任回應人。
林麗雲利用了文獻分析與焦點訪談等方法，整理出台灣新聞頻道的四大困境，包括：市場管制鬆散與失靈、審查標準不明、尋租現象激增，以及財務依賴政府標案等現象。本文將從這些現象挖掘其歷史脈絡，並尋求可能的解決之道。
歷史遺緒下的監管失靈與市場亂象
會造就現今的新聞頻道亂象，其實有其歷史脈絡可循。林麗雲指出，1990年代台灣開放衛星頻道時，政府並沒有進行系統性規劃，導致頻道數量迅速增長，「當時沒有人認真計算過，2300萬人口究竟需要多少新聞頻道。」截至2025年為止，台灣總共有19個24小時新聞頻道，「這個數字在全球範圍內極為罕見。」
林麗雲的研究發現，過去有線電視發展並沒有妥善規劃，間接造成今日的「尋租」現象。（特約記者宋思彤攝）
但是，頻道數量增加並沒有帶來品質的提升，反而埋下了市場失序的種子。
1999年，《衛星廣播電視法》制定上路，當時原本希望透過該法規範市場秩序，然而，法規並未明確限制頻道數量或類型，導致監管的框架先天不足，「從一開始管制就失靈了，市場變成了一個失控的商品」，林麗雲感嘆。
文化大學資傳系副教授柯舜智從「產業經濟學」的角度回顧，戒嚴時期的三台時代，因為頻道少、新聞時段少，因此競爭相對單純。不過，1993年衛星頻道開放後，分眾傳播興起，黃金時段多達20多個新聞頻道爭奪觀眾眼球。2005年「頻道定頻政策」實施後，反而導致市場結構固化，不僅缺乏頻道的退場機制、還淪為頻位的惡性競爭，造成數量難以調整。
「但誰敢站出來說要減少頻道？這是個燙手山芋。」臺師大大傳所特聘教授陳炳宏指出，《憲法》第11條保障言論自由，「限制頻道數量」的想法在法理上更是難以立足。因此他認為，市場結構管制的困境，不僅是在於技術層面，而是在於自由與規範之間的衝突。林麗雲則認為，應該通過規範促進多元發展，但政策執行仍需要更精緻的設計。
審查標準的迷霧
「我們想要幫國家做一點事，但是手中的工具卻非常有限。」林麗雲曾擔任NCC委員，回想到任職時的無力感，他認為「審查標準不明確」是造成亂象的原因之一。
舉例來說，媒體大亨在併購媒體、買頻道時，NCC 無法直接審查股權變動，「通常要到了董監事變更那關才能處理，等於是非常消極」。即使2013年以後，一直在討論《衛廣法》修法，但進程相當緩慢、甚至淪為紙上空談。不過，近期正逢在野黨立委提出「頻道執照永久有效」的議題，林麗雲認為，這或許能夠成為討論、修法的好時機。
柯舜智指出，NCC對於頻道申設的標準也過於寬鬆，「尤其申設費用太低，台灣只要5萬塊，泰國卻要100萬」，他曾建議應提高門檻，但最後無疾而終。他認為「進場容易、後門緊閉」缺乏退場機制是最大問題。
詹怡宜指出，在網路媒體的競爭之下，商業媒體面臨了非常多了壓力。（特約記者宋思彤攝）
TVBS新聞部副總經理詹怡宜從業界視角補充：「申設書就像寫作文，大家後來都知道怎麼應付NCC」，她坦言，業者越來越擅長應對NCC監管，卻未必能夠提升頻道的品質。
林麗雲建議，NCC審查時應公開透明，尤其是「重大案件」必須說明理由，甚至舉辦聽證會。詹怡宜對此相當贊同：「我們常困惑被駁回的理由，這點透明度很重要。」然而，陳炳宏卻憂心，「全都公開，會不會找不到委員？」他以中天撤照為例，認為透明化的理想雖好，但實際操作中可能面臨阻力。
審查機制的困境、透明與操作空間的拉扯，至今為止依舊無解。
尋租現象與政媒共生的結構性挑戰
林麗雲認為，商業新聞媒體的「尋租現象」是台灣的一大頑疾。
尤其部分企業大亨進入新聞市場後，並非單純追求商業利益，而是想利用「媒體影響力」換取政治回報。林麗雲舉例，2016年後大型媒體併購案例頻頻發生，最大的原因就出自「股權收購」不需要NCC事前審查，這個漏洞也讓媒體逐漸成為影響公共政策的工具，「這種政媒共生的關係，削弱了新聞的獨立性。」
鍾起惠表示，政府的文宣經費多數流向特定媒體，NCC也無力監管，已經失去獨立性。（特約記者宋思彤攝）
鍾起惠也指出，2022年政府有三分之二的文宣經費，流向特定的媒體或個人，「這根本就是政媒一體。」他認為，政媒共生在全球皆有，但台灣反而從過去的「侍從型」轉為「尋租型」，政府管制已經失靈。
柯舜智則從產業結構角度分析，他指出，許多新聞頻道與家族集團的財務緊密相連。「集團用其他業務的收入養頻道，然後拿媒體影響力去換利益」。他建議可將新聞頻道的財務，從家族集團切割獨立出來，但他也承認，這在操作上的難度極高。
「六都首長的新聞幾乎都是買來的」，陳炳宏則把焦點轉向了政府標案。他認為，標案本身並非問題，關鍵在於部分的標案要求「新聞內容配合」。他指出，NCC在2012年鬆綁的置入性行銷政策，雖然沒有開放新聞台，但身為「頻道家族集團」的一員，業務部門的壓力正逐漸侵蝕新聞獨立性。
詹怡宜認為，揣測企業購買媒體的動機很難，即使是高層，也不一定對老闆真正熟悉，但他相信部分老闆應該仍有一定的理想。最終，林麗雲提出了兩項建議，包括媒體的股權結構必須公開透明，同時，NCC也必須要求媒體的標案資料完全公開，以縮減尋租空間。
財務危機與數位挑戰
但林麗雲也指出，會造成近年尋租現象氾濫，很大的原因就是「數位平台崛起」，對於傳統的新聞頻道造成巨大衝擊。「廣告收入被數位平台搶走，新聞頻道卻沒有退場機制」。她指出，頻道授權金有限，部分頻道甚至需支付上架費，想要生存就只能依賴政府標案。
柯舜智認為，早期未管制頻道數量，又缺乏退場機制，是造成新聞台亂象的原因之一。（特約記者宋思彤攝）
柯舜智補充，2012年數位浪潮興起後，OTT平台與社群媒體迅速崛起，競爭環境劇變。根據調查，國人每天平均使用網路的時間有8個小時，但收看電視的時間只有一半，「廣告收入的流失讓新聞頻道陷入困境，甚至現在要跟全網競爭。」
陳炳宏則從科技角度，提出了更悲觀的看法：「大數據與同溫層正在摧毀公共論壇，20年後全球可能沒有民主國家。」他認為，新聞頻道的危機不僅是財務問題，更是動搖民主根基的警訊。
「有線電視真的很慘，收入減少是普遍現象」，詹怡宜笑稱，尤其業務部跟新聞部，前者賺錢、後者花錢，兩個部門在台內是互相衝突的角色。他認為，在有線電視市場逐漸萎縮的情況下，媒體不能靠仰賴政府生存，而是要「走出去」尋求新的商業模式，在數位匯流的時代，「媒體盈利」這件事變得更有挑戰性。
不過他也指出，目前有幾大現象，正在逐漸翻轉電視媒體的結構與生存模式。包括數位時代讓專業價值逐漸模糊，「網紅上傳影片講心靈課程，這應該是我們的調查報導，但現在卻變成網紅在做」。此外，KPI文化也改變了新聞的方向，「以前記者的天職是追求真相，但現在每天追求的是點閱率。」
林麗雲針對這些問題，也提出了兩項建議，包括：立法保障新聞業者與數位平台的分潤協商，以及參考英國與澳洲經驗，設立公益新聞基金。柯舜智贊同後者，並建議修訂有線電視發展基金使用辦法，將資源從公共電視轉向新聞頻道。
「話若要說透支，目屎就抹不離」，陳炳宏期許社會大眾與媒體從業者，應該繼續關注國內的媒體改革。（特約記者宋思彤攝）
「第四權這個詞聽起來很崇高，但越講越虛。」鍾起惠質疑，近年假新聞與意識形態交織，早已讓NCC難以理清亂局。尤其在2012年改行首長制後，「獨立」的精神已經蕩然無存，尤其經歷旺中併購等大案後，NCC的處理方式並無法讓所有人信服，威信已經備受打擊。
「台灣從來沒有真正的公共議題，只有藍綠對立」，陳炳宏認為，新聞頻道早已失去公共論壇的功能，他懷疑「結構管制」是否能真正解決問題？
柯舜智則提出了市場定義的挑戰，他認為，當今的監管框架早已無法跟上時代，「如果監管只限於廣電媒體，那數位平台怎麼辦？」詹怡宜則呼籲，監管必須要與時俱進，他認為現在的挑戰「不是三台壟斷，而是極端言論與假訊息」。
林麗雲提議，可以制定反壟斷與公平競爭規範，他以歐盟的經驗認為可行。她也建議引導各家媒體業者發展特色，朝向分眾市場來努力，避免「13個麥克風搶同一事件」的現象。她也認為，結構管制並非限制自由，而是促進多元，「立法或許很困難，因此，公民社會的推動是唯一希望。」
《卓越新聞電子報》為讀者報導新聞媒體最前線，我們追蹤所有重大新聞演講活動現場、探索新聞媒體浮動的疆界！
- 數位法制再精進：累積韌性籌碼
- 數位部與通傳會：合作創造雙贏
- 「為台灣電視找出路：台灣電視新聞60年」研討會 數位時代資訊爆炸 電視新聞產業面臨挑戰 結合數位科技突破框架 擺脫政治與商業力量束縛
- 「為台灣電視找出路：台灣電視新聞60年」研討會 電視產業應增加公共價值 因應數位海嘯襲來 新聞報導兩極化 公評人角色更顯重要 重視數位轉型 培養閱聽人媒體素養
- 「為台灣電視找出路：台灣電視新聞60年」研討會 感官主義如雙面刃 運用得宜能挽救有線電視退訂潮 網軍肆虐傷害台灣民主 透過新聞教育培養媒體素養 記者堅守崗位 發揮媒體正面功能
主編：蔡宏杰
