下一波媒體改革怎麼改？

2025 年 01 月 14 日 | 卓越新聞電子報

陳洧農｜特約記者採訪報導

政治大學傳播學院舉辦系列座談「Media Talks我們世界，行動者與下一波新聞業」，其中的第二場主題為「下一波媒體改革：重新討論媒體與政治」，邀請到台大新聞所教授林麗雲、師大大傳所教授王維菁、政大傳院退休教授馮建三、以及立委黃國昌主講，並由政大傳院兼任教授郭力昕主持。

其中，林麗雲與王維菁都是2024年甫卸任的NCC 國家通訊傳播委員會委員，特別分享了他們在NCC內部的經驗，闡述制度的改變如何消弭NCC的獨立性，政媒共生的現象又如何令NCC委員有志難伸。馮建三則對比了南韓與台灣的傳媒管制與其影響；黃國昌是法律學者出身的政治工作者，帶著他在政治第一線的觀察，呼籲公民社會正視「政商媒共生」的亂象。

傳媒產業問題的歷史根源

「我們台灣的媒體為什麼變成這個樣子？電影也不行；電視劇沒有人像我們這樣子，看三到四成自己的，大部分國家都是看七到八成自己的；我們的報紙讓大家現在不太願意進新聞系。這個問題怎麼產生？」馮建三將影視產業表現在國際間有目共睹的南韓與台灣兩相比較，說明政府政策對於傳媒發展可能產生的深遠影響。

他說，80年代是南韓對傳媒市場規範最嚴格的時期，卻是台灣最放鬆的時期。南韓在70年代管制已經趨緊，1979年的朴正熙暗殺案、雙12政變，以及後來的518光州運動更使得執政者面臨極大壓力，對傳媒的管制也更加嚴格。反觀台灣當時在國際上退出聯合國、與美斷交，國內則有陳文成、江南等政治命案，理應造成執政者的壓力而使管制趨緊，但台灣卻更為鬆弛。他猜測，此係由於國民黨過度自信的結果。

南韓在全斗煥掌政之後，設立世所僅見的國營廣告代理公司Kobaco，重新分配廣播跟電視廣告的收入；對有線電視、衛星電視的管制也相當嚴格，直至今日，24小時的新聞頻道只有兩台。馮建三表示，在台灣設立一個新聞頻道大約只需200萬元，在資源稀薄的情況下，自然就導致糟糕的工作條件。

1967到1973年間，因應中國文化大革命，我國教育部本著「復興中華文化」設立文化局，當時傳播學者李瞻教授建議建立公營電視系統，但未被採納，此後政府便缺乏有效的政策傳播工具。至80年代，政府想對有線電視進行規範，實施政府引導型的經濟發展時，又遭逢行政院長孫運璿中風，政務委員費驊車禍死亡，欲振乏力。

左起為郭力昕、馮建三、王維菁。（特約記者陳洧農攝）

以工具論思考媒體的政策思維

馮建三表示，我國在80年代對傳媒的規範放鬆，造成缺乏責任意識的政治文化，至今未見好轉，是以討論《新聞議價法》時，官員才會表示「你們業者自己談，我們最好不要管」的態度；可是政府越是表現出這樣的態度，治理的正當性就會越弱。

林麗雲的見解與馮建三相近，她說，我國是在90年代先出現了24小時的新聞台，到1999年才有《衛星廣播電視法》（簡稱《衛廣法》）；《有線電視法》也是94年在美國的壓力下才應運而生。因此，我國90年代的「去管制」，其實更接近「沒管制」，讓系統業、媒體業如地攤一般滋長，等到業者壯大了才想管，為時已晚，垂直壟斷、水平壟斷等亂象紛紛出籠。於是以往的頻道代理商、頻道製作業成為了媒體大亨，動用資源影響政治，並且跟政黨、政治人物結盟。

林麗雲指出，60年代政府雖有文官想發展公共電視，但當時的政府思維依然是經濟掛帥，媒體、文化並不重要，以至於我國的第一家電視台竟然有日本資本（指台視成立時，日資佔40%），這在他國委實難以想像。對當時的國民黨而言，媒體就是要做宣傳用的，這樣的心態一路影響至今，連民進黨也沒有文化傳播政策。「我們沒有文化意識，缺乏政策思維。」她說：「這些都會影響到NCC。」

林麗雲對於NCC內的「失敗主義」有深刻體會。（特約記者陳洧農攝）

繼續說「大話」

馮建三認為，儘管台灣的媒體生態惡劣，吾人還是應該設法維持願景的熱度，讓社會能追求一個可能而合理的，更好的社會。首先是擴大公共服務媒介。馮建三指出，公共媒體不是只有新聞，還有教育和娛樂的功能，而由於公共媒體的財政不依賴廣告收入，因此就這些目的而言能發揮更好的效率。談到公媒財源，他認為芬蘭模式值得取法，也就依照閱聽人的收入級距來決定收費多寡，是北歐正在嘗試的方向。

第二，新聞依然非常重要，除了監督政府之外，新聞有「揚善」的功能，可以讓社會看見好的典範，此功能應該被繼續論述。第三，來勢洶洶的人工智慧AI浪潮雖然令許多新聞工作者感到「被取代」的憂慮，但馮建三提醒，是人在決定科技怎麼用，而不是科技在決定人。例如，儘管數位科技十分便利，但是因為有智慧財產權的相關法律存在，所以人們的創作還是會受到保障。

除此之外，他也提到一些可以先行培力的「小願景」，包括：要求政府有系統地公開購買的傳媒時段或版面；重新思考公視集團組織效能，例如引入外部獨立董事等。

馮建三認為，南韓的影視媒體產業，可謂是「歹竹出好筍」。（特約記者陳洧農攝）

誰在左右NCC？

王維菁表示，離開NCC之後，自己就不斷在思考四年以來在NCC內部看到的問題，背後的根源是什麼。深思之後，她認為「媒體尋租」的概念可以適切的解釋她看見的現象。所謂尋租，指的是企業或個人透過政治影響力來獲取特權利益的行為，會引發社會不公跟腐敗。而在台灣，新聞媒體已經成為尋租的工具。

她說，台灣有高達19個新聞頻道，密度堪稱世界之冠，在過度飽和的情況下，卻依然有許多新聞頻道等著要進入市場，原因就是要利用媒體作為政治影響力的工具，比如政府採購、標案、以及取得土地的標售、變更、開發等。媒體尋租的機制其實就是利益交換，也就是政媒共生，因為政治權力需要媒體協助其露出與宣傳。媒體尋租的現象一旦發生，政府管制就會失靈，不當的利益輸送會使媒體開始選擇性報導，成為既得利益團體的庇護者。接下來，法治的公平性就被破壞，政府公信力也隨之下降。

政媒共生造成新聞工作者勞動條件的侷促令王維菁頗有感觸。（特約記者陳洧農攝）

政媒共生的危害

當政媒共生，監理機關又無法堅持獨立性時，就會反被所監管的企業主導，形成所謂的「監管俘虜」，導致政策跟裁決都偏向企業，而非公共利益，造成極其深遠的影響。

首先是市場競爭不公，擁有政治聯繫的企業會獲得更多利益；其次是生產效率降低，因為企業不依靠核心業務獲利，企業主也就不願投資創新。第三是市場機制失靈。王維菁說，就營收來講，其實很多新聞頻道早該退出市場，可是因為尋租的利益，使企業主死賴在市場裡做低成本的競爭，呈現畸形的生態。最後，則是政府預算、土地開發等公共資源的濫用，傷害整體社會正義。

林麗雲對管制俘虜的現象多有感慨。她指出，例如2016年以來，各種平台興起，對社會衝擊甚大，各國紛紛立法管制，像是歐盟的《數位服務法》、英國的《網路安全法》、加、澳、印尼等國的《新聞議價法》等；相較之下，我國卻是原地踏步。「以前管制俘虜只是公共政策的一個理論，沒想到就在你旁邊演出，演得這麼淋漓盡致。」

隨著時間推移，政媒共生也陸續衍生不同樣態，繼2013年蔡衍明「台商買台媒」之後，現在則出現新聞頻道主進軍土地開發、或是房地產大亨購買、入股新聞頻道的形態，而NCC卻無「法」可管。林麗雲特別提到NCC無法審查股權變更，所以中共能夠透過持有股份的方式購買台灣的媒體，甚至把全國的媒體都買下來。

黃國昌則表示，就自己在政治的第一線的觀察而言，在政媒集團之上還有一個重要的角色—財團，而政商媒集團的利益是超越藍綠的，因為「在這個體制下，綠的也可以賺，藍的也可以賺，但是輸的最多的是人民，還有台灣民主的深化。」

當天到場的聽眾除了政大傳院學子，亦不乏他校學生。（特約記者陳洧農攝）

讓NCC真正獨立

林麗雲說明，在NCC成立之初，委員是由政黨依比例推出，正副主委則是由是委員互選。時至2008年，國民黨執政時經過 613號釋憲，NCC納入行政院管轄，行政院除了得以提名、免職委員，還能指定正副主委。此時，NCC已失去實質的獨立性。2021年經修法後，更將NCC所有的基金歸於數位發展部，NCC預算只能「看行政院臉色」。

林麗雲表示，藉由正副主委的任命，行政院能主導NCC的排案、人事、發言權。有的案子雖然得到委員的重視，但只要主委不排案就沒辦法審；有的案子則是翻來覆去審了三十多次才決議，屆時法案「已經修到它（行政院）要的樣子了。」

王維菁表示，依照現在行政院提名、立法院通過的流程，委員的同質性會非常高，其裁決也必然遭社會質疑；如果委員的產生是透過多方推薦後，由行政院提名，再經國會通過，或許會是較好的做法。而在體制上，若將NCC改成三級獨立機關，不負責行政跟政策，只做個案裁決，就能擺脫行政一體的箝制。

黃國昌認為，公民社會已被政黨收編。（特約記者陳洧農攝）

未來的可能路徑

王維菁表示，NCC作為獨立機關，應該要反映社會的多元性，現行的「贏者全拿」模式，不利社會信任；在多元分歧的社會中，反而是主張權力分享、比例代表制的協商式民主更能建立包容跟共享的體系。她強調，市場結構問題是最根本的，NCC的換照制度若能提升實質效能，還是有可能作為退場機制。

她說，未來或可將編輯室公約納入法規，增加強制力。因為年輕一輩的勞動意識跟新聞自主意識值得期許，當主管侵害新聞自主時，入法的編輯室公約可望成為一道防線。而當一切做法都無能制衡媒體尋租，也許就只能寄望公共新聞提供較不被扭曲的新聞產製。

談到對頻道監理的建議，林麗雲表示，新聞頻道的結構管制要有一定的公共性，例如評鑑換照制度、合理家數等。但她也提到，媒體呈報上來的股東名單，往往只是「人頭」，導致管制成本極高。因此還是必須壯大公媒，例如建立公媒間的夥伴關係，在平台顯著地位，甚至是建立台灣自己的平台和公共資訊入口網站，讓演算法、利潤都由公共掌握。

黃國昌則認為，正因為政商媒共生的結構太複雜，所以必須以揭露為手段，尤其是財務結構，不論是媒體的還是政府的。對媒體，該問「錢從哪裡來？」，對政府，則要追究「花到哪裡去？」他特別強調，政府必須有系統地公告，因為納稅人原本就有知的權利。

聽眾提問十分踴躍。（特約記者陳洧農攝）

找回台灣公民社會的活力

黃國昌感嘆道，昔年的反媒體壟斷運動可以超越色彩，讓不論是支持民進黨或國民黨的人都為了捍衛新聞自由和民主法治走上街頭，但是十幾年過去了，台灣媒體生態的發展彷彿又走上了回頭路。「現在黨政軍到底有沒有退出媒體，這個命題本身就是一個超級大問號。」他說：「我沒有辦法瞭解，為什麼台灣社會對這件事情已經麻痺，沒有感覺？2012年那個時候的我們，遇到這樣的事情是熱血沸騰，大家憤怒的不得了。」

黃國昌以2022年周玉蔻在政論節目中進行不實評論，指稱前中國小姐張淑娟與台北市長候選人蔣萬安之父不倫的事件為例，說明政商媒共生的嚴重性。他說，媒體號稱第四權，原本應該是監督政府的公器，卻淪為政治鬥爭的武器，對一個無辜者進行超過一周的媒體霸凌。「這件事情在台灣的媒體環境當中，沒有高層的支持，可能嗎？」他強調，當一個沒有權勢、地位的公民遭到媒體碾壓時，反映出來的不是一個媒體人的缺失，而是體制、環境的病態。

黃國昌最後表示，2020年他離開立法院之後，由於我國的拉法葉賄賂案與瑞士信貸的醜聞有關，讓他得以和不同國家的調查記者合作，參與相關報導。過程中他深刻感受到調查報導的嚴謹跟細膩。他說，那或許就是許多人希望成為記者的熱情與熱血。「我希望台灣能夠有那個環境，把那樣的靈魂跟精神找回來。因為那個東西回來了以後，台灣公民社會有一個依靠：不管是哪一個政黨執政，當這個政黨變質，開始腐敗，公民社會有足夠的武器跟媒介，讓它下臺負責，這才是台灣民主深化最重要的關鍵。」