面對接二連三的媒體併購案，國家通訊傳播委員會（National Communications Commission，下稱NCC）要如何因應？或許，我們可以參考美國聯邦通訊委員會（Federal Communications Commission，下稱FCC）的審理架構，提供我國NCC審理媒體併購案的參考。

擬定傳播政策的基本原則
　　大體而言，FCC的審理架構以「公共利益」為準。所謂的公共利益，並非漫無邊際或隨意定義的。相反地，公共利益必須建構在「健全的意見市場」、「在地化」與「普及服務」等原則之上。健全的意見市場，又可以分為兩個子原則，就是「競爭原則」與「傳播多樣性」。無論是廣電執照的核發，抑或媒體的併購案，都應該要依循上述的原則。旺旺集團出手，讓學者擔憂「言論集中化」或「危及意見市場的多元性」，就是從「健全的意見市場」角度出發。事實上，《憲法》保障人民的言論自由，就是從「健全的意見市場」出發，唯有讓各式各樣的意見在市場中彼此交流、競爭，閱聽人才能接收充足的資訊，進而理解並討論公共事務，建構人民作主的公民社會。

媒體併購案的評估基礎
　　媒體併購案的評估基礎，必須以「公共利益」為依歸。首先，FCC會檢視併購後公共利益必須大於公共傷害。首先，FCC必須先界定市場，是否會因核准併購後導致競爭的減損。FCC的審理，並非只限於水平的競爭市場，還必須檢視產業價值鍊上、下游的業者，是否因為併購案而有差別待遇的可能性。換句話說，透過併購案的審理，FCC有藉此調整市場結構的可能性。

　　除此之外，公共利益的達成，必須透過併購才能完成。如果有其他更小的反競爭手段可以完成，併購案就不會通過。其次，公共利益必須是可以證明的。業者掌握多數的資訊，所以業者必須負舉證責任，證明併購案通過後，絕對能服膺公共利益。若是無法驗證的利益，FCC則不予考量。業者也必須論證，利益必須要回到消費者身上，而非獨厚併購的企業。

　　最後，FCC採取滑動尺度理論（sliding scale approach）檢視每項利益。如果併購案的潛在傷害是明顯而且很可能發生，併購的企業就必須提出比FCC所要求的公共利益標準還要寬廣而且更可能實現的利益。如果對於公共利益的傷害不大，併購的企業只要提出相對應的調整即可。

公平會、NCC要嚴格把關
　　看完美國的制度，那台灣呢？事實上，台灣的媒體併購審議，要經過兩個主管機關把守，一為行政院公平交易委員會（下稱公平會），一為NCC。兩個獨立機關，成立的目的並不相同。簡言之，公平會為了建立公平的市場競爭遊戲規則而存在，而NCC卻是為了建構多元化的媒體環境。

　　依據《公平交易法》第1條規定，公平會必須「確保公平競爭」。身為競爭法的主管機關，必須了解產業現況。併購案通過之前，必須了解整體的市場結構。旺旺集團本此併購的標的，是有線電視的地方系統，屬於平台性質。因此，了解台灣有線電視系統的各財團勢力，是有必要的，如此才能真正做出正確的判斷。在數位匯流的趨勢下，是否要將中華電信的MOD納入考量，也是公平會面對產業彼此競爭的重要課題。簡言之，公平會就是管理「經濟市場」的主管機關。

　　然而，除了建立公平的市場競爭以外，NCC必須為閱聽人把守「言論市場」。依據《通訊傳播基本法》第1條規定，為了因應科技匯流，NCC傳播政策的制訂，必須以「促進通訊傳播健全發展」、「保障消費者利益」與「提升多元文化」為依歸。換句話說，產業的發展並非NCC的第一考量，NCC的任務在於建構我國多元的媒體環境。換句話說，「言論市場的多元性」才是NCC必須關心的事務。因此，面對媒體併購案時，NCC不能只是單純地考量產業發展，同時也必須為了多元的資訊流通，為閱聽人把關。

　　事實上，經濟市場與言論市場無法截然劃分，兩者具有關聯性，這也是通訊傳播產業管制的難處。但是，即便如此，主管機關也不能自廢武功。公平會，就是要建立公平的市場遊戲規則；NCC，就是要建構多元的傳播環境。兩者各有所司，不能偏廢。

管制仍有必要性
　　業者在NCC的聽證會或各大學的研討會，都大聲疾呼要「解除管制」（deregulation），讓業者得施展身手，最後提供消費者最好的服務。事實上，解除管制只是降低管制的密度，並非完全不管制。

　　對於NCC而言，通訊傳播產業的管制，有其《憲法》基礎。依據司法院大法官釋字第613號解釋理由書，通訊傳播媒體是形成公共意見的媒介與平台，具有監督政府與政黨的公共功能。因此，立法者有立法義務，透過各種組織、程序與實體規範的設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體的平台表達與散布，形成公共討論的自由領域。

　　由此可知，大法官認為社會的多元意見的傳布，具有《憲法》基礎。因此，NCC為了確保社會多元意見的傳布而所為的管制，完全得到《憲法》的支持。管制，不但必要，而且具有正當性。

　　然而，管制必須透過具體的法律規範，而非漫無邊際的管制，才能讓業者有所依循，而現行的《廣電三法》已年久失修，主管機關可以拿出更積極的態度，立法院也應該要給予支持。以旺中寬頻併購中嘉網路為例，中嘉網路的老板將股權轉讓給旺中寬頻，這涉及股權的轉讓。換句話說，股權轉讓涉及到財產權的移轉，而NCC的管制就是限制人民的財產權。所以，就必須要有法律的規範（釋字第443號解釋參照）。可是，綜觀《有線廣播電視法》的規定，並未規定NCC有實質的審議權限，如果業者提出的併購案被NCC駁回，未來跟NCC打行政訴訟，NCC敗訴的可能性甚高。簡言之，雖然NCC有管制的正當性，卻苦無良善的管制工具。因此，最根本的方法，就是儘速修正《廣電三法》。在修法以前，NCC可與業者訂立行政契約，降低法律保留的密度，這樣才能完成管制目標。

參考資料

陳炳宏、羅世宏、洪貞玲、劉昌德（2009）。〈媒體併購案例與媒體產權集中對內容多元影響之研究〉。（98年委託研究報告，GRB系統編號：PG9805-0276）。台北：財團法人台灣媒體觀察教育基金會。
簡維克（2010）。〈通傳法與競爭法拉拔下的有線電視管制圖像–論有線廣播電視法之訂戶數上限規範〉，《法學新論》，20: 97-125。
劉孔中（2010）。《通訊傳播法－數位匯流、管制革新與法治國家》。台北：本土法學。
邊明道、陳心懿譯（2005）。《傳播政策基本原理－電子媒體管制的原則與過程》。台北：揚智文化事業股份有限公司。（原書Philip M. Napoli〔2001〕. Foundations of Communications Policy:Principles and Process in the Regulgation of Electronic Media. Hampton Press, Inc.）