2009年，澎湖舉行博奕公投，澎湖人拒絕博奕事業進入澎湖。2012年，博奕公投再度在馬祖上演。業者舉行說明會，承諾給所有縣民社會福利金，大力宣傳賭場營運一年後，所有縣民每個月都可領一萬八千元，五年後更可領八萬元，而許多縣民衝著這份厚禮投下同意票。反對博奕入駐馬祖的人主張，博奕事業會提高當地的犯罪率，許多社會問題會接踵而來，破壞馬祖當地的純樸民風。

　　2012年7月8日，馬祖博奕公投投票結果出爐，1795票贊成，1341票反對，博奕事業過關。馬祖博奕公投，是台灣第三個地方性公民投票案，也是第一個透過公投過關的公共政策。近幾年，公民投票正夯，讓直接民主成為可能。但是，公民投票是只要我想舉辦就一定可以舉行嗎？還是有一定的流程呢？到底屬於民主國家的台灣，公民是否真正擁有決定公共政策的權利呢？

間接民主V.S.直接民主
　　依據《憲法》第17條規定：「人民有選舉，罷免，創制及複決之權。」換句話說，人民得選擇自己支持的政治人物，由政治人物進入政府體制，代表人民行使權力，這種民主一般稱為「間接民主」。以立法委員為例，人民投票給自己支持的候選人，支持他（她）進入立法院，行使監督行政院的權力。如果選民認為這名立委做得不好，除了能在下次選舉不投票給他以外，還能發動「罷免」，監督這名立委的言行，使他（她）的言行舉止符合民意趨向。

　　但是，立委候選人提出的每一項政見，選民未必完全支持，只能在眾多候選人當中，選擇一位「比較喜歡的」，或者至少「比較不討厭的」。然而，投下那神聖的一票卻是授權給代議士去實現政見，未必符合選民的需求。舉例來說，國民黨與民進黨分別派出Ａ與Ｂ參選立法委員，而Ａ提出的政見是支持美牛與證所稅改革，但Ｂ卻完全反對。事實上，部分選民可能是支持美牛，卻反對證所稅改革，或者剛好相反。在這樣的情況下，將票投給Ａ或Ｂ都是「委屈求全」的策略。
　　所以，此時除了讓人民擁有「選舉」候選人的權利以外，更重要的是，要讓人民擁有對「事」投票的權利。換句話說，在民主社會中，人民都能討論公共政策，並且透過投票表達對於公共政策的「支持」與「反對」。如果說，選舉是讓人民選擇自己支持的候選人，那麼公民投票就是讓人民去選擇自己所支持的「公共政策」了。以馬祖博奕公投為例，馬祖人民得選擇自己所支持的立場，無論是支持或反對，都能透過手中神聖的一票表達關心，這是公民直接參與國家公共政策的方法，也是「直接民主」的展現。

公民投票不是隨便舉行的
　　公民投票，雖然是人民的基本權利，但並不是隨便都能舉辦的。畢竟，每舉辦一次公民投票，政府必須花費大把銀子，如果不是「重大政策」，就沒有投票的意義了。因此，《公民投票法》規範公民投票的相關流程，確保國民直接民權的行使。

　　以馬祖博奕公投為例，屬於「地方性公民投票」（《公民投票法》第2條參照）。地方性公民投票，必須要先成立「公民投票案」，才能交付公投。根據《公民投票法》第27條規定，公民投票必須有提案人，提案人必須達到最近一次選舉直轄市長、縣（市）長總數的千分之五以上，還必須經過最近一次選舉直轄市長、縣（市）長總數百分之五以上，才能成案。成案了以後，才能展開公民投票。設立此門檻的目的，是避免浪費行政資源。

　　試想，如果有人突發奇想，突然想要對地方的某個事項來投票，但如果這個事項並不受到大家的關注，卻必須花費大量的行政資源舉辦公民投票，豈不是造成浪費。因此，設立基本的提案與連署門檻的目的，就是希望公投的事項，至少是有一定人數關注的公共政策，這樣的公民投票才有意義，投注的行政資源才有價值。

　　公民投票案成立了以後，正反雙方可以宣傳或彼此辯論，論述各自支持或反對的立場。公民社會的可貴，在於人民能各自闡述自己的論點，由下而上地力挺自己支持的政策方向，而非完全受制於政治人物。但是，如果要公投案通過，《公民投票法》第30條也設有門檻，必須要擁有投票權人總數二分之一以上，且有效投票數超過二分之一同意者，即為通過。換句話說，投票率必須達到有投票權人數的五成以上，且有效票必須贊成大於反對，公民投票案才算通過。若是投票率未達有投票權人的五成以上，代表公民投票案遭到否決。

　　但是，馬祖的博奕公投卻不受到上述投票門檻的限制，《離島建設條例》第10條之2第1項規定，設置觀光賭場的公民投票，投票率不需要達到五成，只要贊成大於反對，即為通過，這也就是這一次投票，雖然投票率不到一半，但仍然有效的原因。其實我國各界常有要求出席率、投票率等要過半的想法，但是這樣的規定往往在大家並不是非常關切的情況下，縱使有部分人比較熱心或出席，但是往往會也開不成、事也作不成，變成熱心的人受制於沒有意見的人。其實不出席未必是反對，如果依照會議規範的精神，沒有意見就是棄權，贊成比反對只要多一票，就是「可決」，也就是通過，所以今後《公民投票法》就這一點，是不是可以考慮作修正，值得檢討。

　　公民投票制度，透過對「事」的直接表達意見，進一步彌補「一般投票」只能對「人」表達意見的不足，使得「民主」的精神能夠更加落實，如果能夠有機會發揮作用，也更能擦亮台灣作為一個民主國家，所應努力捍衛「主權在民」的價值，誠然值得珍惜與肯定。但是公民投票制度除觀光賭場的博奕公投有《離島建設條例》特別規定外，都要有二分之一以上有投票權人的參與才能通過，以致公民投票難以通過而被譏為「鳥籠公投」，另外一方面，即使公投過關，相關配套仍有賴各級行政部門的大力協調配合，因此博奕公投固然可以視為「直接民主」、「主權在民」的重大勝利，但是光是博奕公投過關，賭場不會從天而降，接下來還很多配套措施要規畫與執行，才能夠有可行性又減少弊害，這一切都需要行政部門體現「法治國」的另一重大要求，也就是接下來如何「依法行政」，全民都等著看。

（黃旭田為元貞聯合法律事務所合夥律師、財團法人卓越新聞獎基金會董事、長期關注國內法治教育；戴智權為財團法人卓越新聞獎基金會特約專欄作家、律師高考及格）

參考資料
〈馬祖設賭場　過關〉（2012年7月8日）。《蘋果日報》。取自http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/headline/20120708/34353697/applesearch/　

〈《蘋果》民調　馬祖賭場你想去玩嗎？〉（2012年7月8日）。《蘋果日報》。取自http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/headline/20120708/34353711/applesearch/　

李姿慧、突發中心（2012年7月8日）。〈景點少常停飛　難分澳門客源〉，《蘋果日報》。取自http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/headline/20120708/34353714/applesearch/　

〈馬祖博奕投票過了　1795票贊同〉（2012年7月8日）。《蘋果日報》。取自http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/politics/20120707/131064/applesearch/