近年來，幾起大型的媒體併購案，引發各界關注。2009年台灣大哥大欲入主凱擘，卻因為黨政軍條款遭駁回，2010年捲土重來，台灣大哥大負責人蔡明興與蔡明忠以私人名義成立大富媒體，成功吃下凱擘。同一個時期，旺旺集團蔡衍明、國泰金控前副董事長蔡鎮宇與東森國際董事長合資成立旺中寬頻，想進軍中嘉網路，經過十八個月的審議，主管機關國家傳播通訊委員會(NCC)以附停止條件的行政處分核准併購，但蔡衍明不服NCC附款，正在提起行政救濟。

　　之後，壹傳媒傳出要出售《蘋果日報》與《壹週刊》的消息，而買家可能是經營電信、有線電視系統、衛星頻道的富邦集團。但當壹傳媒體旗下的平面媒體尚未確定花落誰家之際，又傳出年代電視台董事長練台生與黎智英簽下合作備忘錄（MOU），肥佬黎準備出售壹電視。然而，時間經過一週的遞移，市場上又傳出黎智英與中信集團少東辜仲諒與台塑集團總裁王文淵簽訂合作備忘錄，準備以175億元的天價將旗下的《蘋果日報》、《爽報》、《壹週刊》與壹電視包裏出售。

「依法行政」，別成主管機關怠惰的辭令！

　　從這一連串的併購案看來，不只讓台灣的媒體版圖重新洗牌，也讓媒介資源不斷向少數人集中。言論自由，不只是「說話的自由」，也包括「接收資訊的自由」，而國內外有諸多實證研究，證實媒介資源的集中，會影響閱聽人接收資訊的多元性。如今媒介資源不斷往少數人集中，顯然已侵害言論自由。面對即將消失的多元聲音，NCC還在等什麼？

　　NCC表示，會在2014年6月以前，向立法院提案，在匯流法中制定反壟斷專章。看得出來，NCC想要積極回應民意，制定反壟斷條文。然而，拖至2014年，根本緩不濟急。別忘了，媒體併購是現在進行式，媒介資源已往少數人集中，等到立法院立法通過以後，早就被併得差不多了，這個反壟斷條文，意義何在？到時候，公民再向NCC要求回復原狀，可能嗎？

　　法律基於法不溯及既往原則，不得管制立法之前的狀態，到時候NCC只能以一句「依法行政、謝謝指教」回應民意，反壟斷法面對早已被壟斷的局面，卻無能為力。那麼緩慢依法行政的結果，可能是誰也守護不了言論自由，豈不諷刺？「依法行政」，真是好樣的！

　　新任NCC主委石世豪，曾經擔任第一屆NCC副主委，當時即認為現有傳播法規不足以規範管制業者進行媒體壟斷的問題。顯見此問題從認知到法律不足，到現今準備啟動”討論”修法，已經事隔多年，這當中的”一再延宕”，試問依法行政單位何嘗不是有怠惰之嫌？如今有關修法的建議和研擬，怎麼能不加把勁？

　　事實上，每逢媒體併購案，公民團體與學者根據學術研究的成果，跳出來反對媒體併購，為避免媒介所有權集中，高聲疾呼。相對地，業者也認為自己有理，因為目前沒有任何一條法律能駁回併購案，雙方都有各自的論述，「公說公有理、婆說婆有理」，沒有交集，反而要作成決策的NCC，像個小媳婦，被罵得滿頭包。

　　制定反壟斷法以後，立法院可授權NCC明定跨媒體集中度的計算標準，也有明確的遊戲規則可供依循。對業者而言，可預見未來媒體版圖依法不能再擴大，即可將多餘的資金投資至其他產業。對於公民團體與學者而言，也能依據具體的計算標準監督政府與業者，而政府（無論是馬政府或NCC）至少也獲得一個解決媒體壟斷的美名，何樂而不為？

頻道代理商納入管制？有待法理釐清　

　　旺中併購中嘉網路尚未完全底定，壹傳媒集團隨即傳出出售的消息。買家有三，富邦集團想要併購壹傳媒集團的平面媒體，年代電視台董事長練台生想將壹電視納為麾下。但這兩大集團的出價，卻遠不及中信集團與台塑集團聯手，中信、台塑集團與新加坡私募基金合資175億元收購壹傳媒旗下所有媒體，已與黎智英簽訂合作意向書。

　　將時間拉回上週市場傳出練台生欲收購壹電視的消息時，假設當初練台生成功以14億元收購壹電視，除了自營年代電視台，還經營頻道代理，共19台，假設未來若加上壹電視旗下3台，共22台，幾乎已達《有線廣播電視法》第42條第3項四分之一的上限。NCC發言人魏學文認為，目前對於頻道代理業者，無法可管。乍聽之下，頻道代理商旗下有幾個頻道，NCC似乎無置喙餘地，可以不納入跨媒體集中度的計算。

　　就現有的廣電三法來看，的確未規範頻道代理商的角色。但是，如果審視大富案或旺中案，可知NCC看待跨媒體集中的議題時，都會主動將頻道代理商旗下頻道納入跨媒體集中的計算，進而要求大富與旺中，必須切割新聞頻道與系統平台，二者只能擇一，魚與熊掌不能兼得。大富媒體甚至被要求一年不得投資類比衛星頻道，三年內不得控制既有類比衛星頻道。如果不將頻道代理商納入管制，過去的大富與旺中真的是「冤大頭」，NCC彷彿「賞自己一巴掌」。

　　NCC說明練台生旗下系統東台、東亞及洄瀾等三家東部系統台僅96,077戶，市占率1.9%，與大富與旺中不同，並不會造成言論通路的壟斷。然而，依據過去經驗，要求併購業者新聞頻道與系統平台只能擇一經營，則是否能允許練台生買下壹電視，是否也應該套用這套規管經驗？這仍有待釐清。

　　如果，因為練台生旗下系統戶數不多，就能經營新聞台，那NCC是否應具體說明，系統戶數多到什麼程度，才不能經營上游的新聞頻道呢？凡此問題，NCC都是因為反壟斷法的針對壟斷的定義、法理未定，以至於出現管制解釋上出現歧異。頭痛醫頭、腳痛醫腳的結果，只能每逢併購案，任由業者與公民團體互槓，最後再選擇一折衷方法，看似兩邊都討好，但事實上，兩邊都得罪了。

　　此外，依據《行政程序法》第96條第1項第2款，NCC作成行政處分，必須記載「主旨、事實、理由及其法令依據」，讓業者與閱聽人了解NCC核准或駁回併購案的理由，理由就應該說明其跨媒體集中度的計算方式，讓NCC的心證透明化，如果捨此而不為，未來只要哪一家電子媒體要移轉經營權，同樣的爭論只會不斷地出現。

　　因此，無論壹電視的買家是年代或中信集團，NCC在壹電視移轉經營權一案，無論核准或駁回併購，都應該詳細說明其理由，讓閱聽人了解NCC是如何看待跨媒體集中度，更重要的是盡快促成反媒體壟斷法制訂。一方面能讓人民了解NCC如何把關你我的言論自由，另一方面也讓業者知悉壟斷與否的紅線何在，若已踩到紅線，就應該將多餘資金投往其他產業。

（本文作者為卓越新聞獎基金會特約記者）