「媒體產業發展趨勢與前瞻」研討會／吳佳穎
今（2017）年7月NCC提出的《媒體壟斷防制與多元維護法（媒多法）》草案，21世紀基金會在9月1日舉辦「媒體產業發展趨勢與前瞻」研討會。針對兩大主題「市場界定與壟斷」、「媒金分離與回溯條款」，分別邀請景文科技大學財金系教授莊春發與台北大學法律系教授黃銘輝進行專題報告，並邀請NCC委員郭文忠、陳耀祥擔任兩場專題報告主持人。
主題一：「市場界定與壟斷」
在市場界定上，莊春發認為，《媒多法》草案混淆了經濟市場跟言論市場，如果能將言論市場、經濟市場切割清楚，那很多問題都可以解決，並認為應該將經濟市場交由公平會規範，NCC則負責言論市場。
莊春發認為，NCC的目的是要避免言論市場壟斷，如中資影響媒體輿論方向，但《媒多法》草案許多管制內容都與經濟市場相關，他認為，「應該把法案改成《媒體言論市場壟斷與多元維護法》會比較精確。」
此外，莊春發認為，《媒多法》草案關於「媒體整合規範過嚴」，不符合數位匯流發展的需要，將不利台灣媒體發展。相關規範包含，媒體整合審查時間過長、媒體整合管制門檻過低、關係人認定範圍過廣、不應設置媒體整合紅線、如何衡量網路媒體的影響力等。
「媒體整合審查時間過長」，《媒多法》草案第9條第3項中，針對媒體整合申請案，給予主管機關6個月的審查時間，遠多於《公平法》第11條中「不得逾60工作日」的審查時間。莊春發說，《公平法》「60工作日」期限也是修法而來，當時修法理由是認為「事業結合會有商機，過長的審查時間會造成商機喪失」。因此他認為，《媒多法》草案6個月的審查時間會導致媒體整合失去商機。
此外，在關係人認定上，莊春發說，一般法律都是以二等親為限，但《媒多法》草案卻擴大到四等親，認為草案中「關係人認定範圍過廣」。
「媒體整合管制門檻過低」部分，草案第12條，媒體整合的規範對象沒有規範到「雜誌」與「網際網路」，莊春發建議NCC參考德國媒體集中化調查委員會（Kommission zur Ermittlung der Konzertration im Medienbereich, KEK）的做法，透過加權平均方式，評估媒體在言論市場的影響力，KEK以25％的影響力作為管制紅線，而網路媒體的影響力也能以類似方法進行評估。
《媒多法》草案第12條訂立媒體整合紅線，但莊春發認為，管制紅線缺乏對台灣媒體產業脈絡的考量，且缺乏審核標準，屆時審核過程中，「自由心證」將佔很大比例。
莊春發認為，在未清楚區分言論市場跟經濟市場，NCC一方面聲稱要管言論市場，但實際的作為卻是管制經濟市場，將與公平會職權重合，產生多頭馬車等問題。最後，莊春發強調，「國家管制的手伸出去時，一定要有立論基礎，以避免濫用國家職權。」
主題二：「媒金分離與回溯條款」
針對媒金分離與回溯條款，黃銘輝整理了目前支持「媒金分離」的三項論點。
第一、媒金分離是既有《金控法》中「產金分離」的落實，並不是新的管制，只是把既有的東西細緻化。但黃銘輝認為，媒金分離雖然是產金分離的落實，但卻明顯較《金控法》嚴格，缺乏《金控法》產金分離給予的彈性例外空間；此外，在《媒多法》草案中「產（媒）金分離」變成不可打破的鐵則，他認為，這樣的做法NCC必須給予充分的理由。
第二、金融業是特許行業，應該受到管制。
第三、媒體制衡功能的考量。但除了金控公司，其他大型企業也有影響媒體的疑慮。黃銘輝舉八大電視台向NCC申請成立新聞台為例，當時NCC以「營業計畫不夠具體」為由拒絕八大電視台，但黃銘輝認為，背後可能原因是NCC擔心，台塑（八大電視台經營者）會透過電視台，在與台塑相關的環保議題上主導新聞風向。
八大電視台的例子，顯示NCC擔心的不只是媒金分離，而進一步擴大到產媒分離。因此黃銘輝認為，先前臺大學者提出的《傳播事業集中法》以「營業額超過100億以上」作為規範紅線，對NCC而言才具有一貫的政策邏輯，他認為，NCC如果擔心媒體被控制，但只規範媒金分離，將造成控制不足；且產媒分離等議題，也應交由公平會審核處理。
但黃銘輝也指出，產媒分離將導致媒體缺乏資金來源，「資本不聚，媒體何以成大眾」，他認為，《媒多法》草案「把資本看成毒藥，將不利於媒體發展。」
最後，黃銘輝提出「個案法律禁止原則」，認為《媒多法》草案中，「媒金分離與回溯條款」有針對特定個案立法的疑慮。
為落實平等原則與權力分立，美國、德國皆明文規定「禁止制定個案法」。美國在判定是否為個案法上有2個步驟，第一，確認法律是否具有侵益性；第二、是否限於特定、可輕易辨識的行為人。
但《媒多法》草案，將「媒金分離與回溯條款」的回溯期限訂為民國95年2月22日以前，且未清楚說明立法理由，在特定時間點出現的情況下，只有一家業者受到規範，因此黃銘輝認為，「《媒多法》草案已經喪失法規的一般抽象性，這是個案法律。」
