台灣新聞自由的幾點觀察／羅文輝（政治大學新聞系教授）

　　表一列出McQuail對新聞自由意涵的分析，對媒介所有人而言，新聞自由是一種財產權，意指新聞媒介有免於新聞檢查及不公平稅制的自由，也有發行、銷售新聞、刊物及不刊登新聞的自由。對新聞人員而言，新聞自由指的是專業自主權，以及自由選擇、蒐集與報導新聞的自由。對大眾而言，新聞自由代表選擇、表達與收視各種資訊與觀點的自由（McQuail, 1992）。

　　儘管學者對新聞自由的意涵看法不一，但憲法學者林子儀（民82）認為從第四權理論來看，憲法保障新聞自由的主要目的，在使新聞媒介成為社會上的重要機構，以發揮監督政府的功能。因此，他認為新聞自由應該是一種機構性的基本權利，而非個人權利；享受新聞自由的權利主體，應該是新聞媒介，而非一般大眾。

　　作者同意林子儀教授的觀點，把新聞自由視為一種機構性的權利，並認為新聞自由屬於新聞媒介的所有人及新聞人員。在這種定義下，分析一個國家新聞自由的情況，應從「刊播自由」與「報導自由」兩個層面分析報紙及電視的新聞自由。「刊播自由」側重探討新聞媒介的所有人是否有發行刊物或經營電視的自由？是否有免於新聞檢查的自由？「報導自由」主要探討新聞人員是否有充分的自主權？是否有免受政府、媒介所有人及外界干預的自由？是否有批評、蒐集資訊及報導新聞的自由？

台灣新聞自由的現況

（一）刊播自由   

1.報紙
   
　　在民國七十七年政府解除對報紙的三禁政策前，台灣共有二十九家中文日報（daily newspapers）及兩家英文日報。政府凍結日報的發行執照，新的報紙無法申請發行執照，必須收購擁有發行執照的報紙，才能在市場上發行（Lee, 1993）。

　　在這三十一家中文日報中，有十四家由政府或執政的國民黨發行，民營報紙只有十七家（鄭瑞城，民77）。除了特別的節目外（如國慶、元旦等），報紙每天只能發行三大張十二版。換言之，在三禁政策解除前，台灣報紙的刊播自由受到非常大的限制。

　　三禁政策解除後，台灣報紙的刊播自由顯著提昇。在理論上，只要符合出版法的規定，任何人都可以申請執照發行報紙；報紙發行的張數也由新聞媒介自行決定，政府無法再管制。民國七十七年後，政府核發的報紙發行執照數量成長迅速。到2008年時，向新聞局登記的報紙數字達2,216家（Government Information Office, 2008），但真正在市場上發行的日報家數卻相當有限。作者的研究顯示，在2008年底，台灣以一般讀者為對象的中文日報只剩下不到二十家。

　　因此，就法律規定來看，發行報紙的自由已經未受限制。但就現實情況來看，在市場上發行新報紙是極為困難的事。台灣報業面臨有線電視與網際網路等新媒介的強力競爭，不但廣告量衰退，連發行量也逐步下滑，多數報紙處境艱困，報業正面臨景氣的寒冬。

2.電視
   
　　在有線電視合法化以前，台灣只有三家無線電視台。政府以沒有剩餘的頻道為藉口，不讓新的無線電視台成立。這三家無線電視台雖然是商業電視台，但卻分別由黨政軍所控制。台視的主要股東是台灣省政府，中視的主要股東是國民黨，華視的主要股東是國防部（鄭瑞城，民77）。政府和執政黨透過對三台資本結構的控制，不僅控制了三台的人事，更控制了三台的新聞，使電視新聞成為政府實施意識型態控制的利器，電視的刊播自由幾乎完全由政府與執政黨控制（Lo,  Cheng, & Lee, 1994）。

　　民國八十三年政府公佈實施有線電視法，使有線電視台得以合法經營後，有線電視迅速成長。目前台灣地區擁有電視的家庭中，有80%以上裝設有線電視。台灣有線電視的穿透率（penetration rate）已經遠高於亞太地區的日本與澳洲，甚至超過美國。

　　有線電視合法化後，台灣電視享有的刊播自由已經大幅提昇。新興的有線電視台及新聞專業頻道紛紛開播，台灣每天定時播放新聞的電視頻道大約有十五個，其中七個頻道是專門播報新聞的新聞專業頻道。目前台灣電視新聞步入百家爭鳴的激烈競爭時代，刊播自由已經大幅提昇。

（二）報導自由

1.報紙
   
　　解除戒嚴前，雖然政府並未對報紙實施出刊前新聞檢查，但鼓吹台獨、批評國家元首及宣揚共產主義等題材卻是新聞報導的禁忌，因此報紙的報導自由是受到若干限制的（Parker, 1982）。

　　解嚴後，報紙享有的報導自由顯著提昇，報紙不僅有鼓吹台獨與批評國家元首的自由，對中國大陸及其他共產國家的報導也顯著提昇，各種政治上的報導禁忌均已不再存在。雖然報紙的報導自由已經大幅提昇，但各報的政治新聞仍有明顯的政黨偏差，尤其是選舉新聞的政黨偏差情形最為明顯。

2.電視
   
　　在有線電視合法化之前，三家無線電視台的報導自由受到非常大的限制。三台除了不會鼓吹台獨、批評國家元首及宣揚共產主義外，也很少碰觸政治敏感的問題與事件。在三台播出的新聞中，敏感的政治事件被刻意扭曲或淡化，反對黨及異議人士的活動則遭到無情的打壓或封殺（Lo, Cheng & Lee, 1994）。三台扮演的角色就像由政府或執政黨經營的報紙一樣，是政府與執政黨的支持者與政令的宣導者。
       
　　有線電視合法化之後，雖然新興的有線電視台絕大多數是民營電視台，有些電視台甚至由國內外企業合資經營，台灣的黨政軍力量較不易影響這些民營有線電視台，但各電視台的政治新聞仍有明顯的政黨偏差，尤其以政府或政黨控制的電視台之政黨偏差情形最為嚴重。
  
結語

　　在解除戒嚴以前，政府與政黨的控制，是臺灣新聞自由的最大威脅，目前媒介所有人與媒介組織對新聞的影響，則是當前不容忽視的問題。媒介所有人與媒介組織對新聞的影響並非顯而易見，而是隱含在新聞產製流程中，從記者選擇報導題材、邀請受訪對象、到撰寫新聞，媒體組織的影響均如影隨形，揮之不去。媒介所有人與組織媒體組織的意識型態，可能引導政治新聞的走向，造成政黨偏差，嚴重影響新聞的公正性。

　　此外，媒介組織過份重視利潤，也影響記者的報導自由。為了爭取廣告，新聞媒體組織配合政府與廠商的需求，以新聞形式呈現其廣告與宣傳活動。這種新的行銷手法稱為「置入性行銷」，其特色是媒介新聞部門和廣告業務密切配合，不僅由記者規劃、採訪及報導廠商或政府的廣告、促銷及宣傳活動，更將報導內容以「專題報導」、「專欄」、「特別企劃」、「座談會」、「論壇」及民調等形式刊登或播出 (羅文輝、劉蕙苓，2006)。置入性行銷不僅影響新聞產製，也影響新聞專業自主，對報導自由構成嚴重的威脅。

　　媒介所有人與媒介組織對新聞的影響，是當前台灣新聞自由面臨的最嚴重威脅。要提升新聞水準，強化新聞自由，除了黨政軍應退出媒介經營外，建立新聞部門自治與民主機制，也是刻不容緩的課題。只有媒介所有人與媒介組織無法干預新聞的決策與運作，讓新聞人員擁有更大採訪報導自由，才能提升新聞品質與新聞的公正性，使新聞成為值得民眾信賴的重要資訊來源。

  
參考書目：

一、中文部分

林子儀（民82），《言論自由與新聞自由》。 台北：月旦出版社。
鄭瑞城（民77），《透視傳播媒介》。 台北：天下。
羅文輝 劉蕙苓 (2006) 置入性行銷對新聞記者的影響. 。新聞學研究，第89期，頁81-125.

二、英文部分

Dennis, E. E., & Merrill, J. C.(2006). Media Debates: Great issues for the digital age. Belmont, CA: Thomson Wadsworth.

Government Information Office. (2008). The Republic of China Yearbook 1995. Taipei: The Government of Information Office.

Lee, C.C.(1993). Sparking a Fire: The Press and the Ferment of Democratic Change in Taiwan. Journalism Monographs, No.138.

Lo, V.H., Cheng, J.C., & Lee, C.C. (1994). Television News is Government News in Taiwan: Patterns of Television News Sources Selection and Presentation. Asian Journal of Communication, 4(1):99-110.

McQuail, D.. (1992). Media Performance. London: Sage.

Parker, E. (1982). Taiwan (Republic of China). In Kurian, G.T.(ed.) World Press Encychopedia.(Vol. 2, pp.851-59). London: Mansell Publishing