觀看國際廣播的中道 (Eclecticism) 立場–既是媒體專業也是國家政策傳達者

程宗明／公共電視研究員

國際間展現公營廣播服務風格的具體表徵就是國際廣播
而型塑國際廣播的典範群又多屬於公共廣播電視業者，如BBC、DW、NHK、RCI、SW、AustraliaNetwork、RFI等
於此發揚公營廣播的未來的挑戰角色，應當又與公共廣播電視制度全球推廣有關

 從公共廣播電視從業者角度出發，在瞭解目前全球諸多先進公共廣電制度中有投入國際廣播 (包含廣播、電視、網路、衛星) 事業者，歸納出一個較明確的治理經營依據，供今日與談會參考。就是凡是採取委託公共廣播電事業者，執行國家特有海外任務之廣電服務，其精義都在取其獨立自主之專業優勢，並給予尊重，藉此更能使國家政策的傳達具有取信於人的功效，而如何維繫公共媒體與政府施政連動而又不誤入干預媒體的困境，則是靠賴者法定公開「諮詢」的程序予以解套。我們以英國、德國、日本、加拿大四國為例，解析這樣的符合民主傳播的治理架構。

 首先綜合而論，這四國之國際廣播制度，都呈現出三項特點：

(一) 法律明訂國際廣播當執行服務人民與彰顯民主治理的國際宣傳理念
(二) 尊重公共廣電新聞節目專業之自主判斷，而不作干預
(三) 有關國家政策之治理理念作國際廣播發揚，透過集體諮商與合議過程達成，而且成為明文有據的營運指導文件

以下從制度面，分別剖析各國發展的核心概念，以及化諸國際廣播法制的作法。首先談到當是公共廣播源自歐洲當代國家發展之關連，所強調的國家利益當是一種共有概念，也就是統合主義 (Corporatism) 下的國家利益之內涵與程序之說 (林鍾沂，1991)：

(一) 歐洲國家由階級抗爭的社會發展與動盪，自大戰結束後，逐漸聚合為生產工具私有經濟體與配合公共管制的社會利益分配治理機制，也就是一種社會民主制度；
(二) 在此國家政策的表現，基本是由國家 (具有主權的代表)、企業界團體、及勞工聯盟的秀異份子共同運作而成；使國家行使的權益，不再受單一階級所控制與獨享；
(三) 但隨著社會多元的發展，統合主義的基本構成也在相映蛻變，一方面國家內部的民主與分工，可容自主獨立的審斷；二來社會直接民主的力量也逐漸與此一機制分享決策權，所謂自發性的公民組織興起與加入；

總之，國家政策與利益的治理代表意義從何而來，其未改變之處為：制度性的協商與共決；以及過程必需容納隨之而起的代表性社會組織的參與。下述國家，在不一而足的歷史發展過程，多少都反映出國際廣播執行任務的民主依據所在，正如同上述統合主義的遞變風貌。

一、 英國：BBC World Service (WS)

英國海外廣播源生於整個大英國協的過去規模，的確是國家治理上的需求。但是隨著民主化的轉變，BBC WS 終究納入媒體民主化業務之一部份，其專業規範完全依循公共廣電體制執行。在法律架構下，有以下數項規範架起運轉之民主機制：

(一) 依英國BBC與政府簽訂之協議書 (agreement)，BBC必須以其高水平之編輯政策操守與節目內容品質，來提供海外廣播服務。同時規範政府外交與國協事務部門，必須尊重BBC在精確、無偏頗與獨立自主新聞播出的品質要求 (full editorial and managerial independence and integrity)，同時平衡地展現國家發展面貌，與精準再現英國的生活與成就。
(二) 外交與國協事務部門定義海外廣播服務，當有的明確經營目標與表現評量標準
(三) 在此明確標準之下，由BBC自主決定如何以最有效方式達成服務目的
(四) 相關經費需求，由外交國協部門提供穩定財政資助；專款專用同時不與國內廣播經費混淆

BBC的制度除了遵守了公共廣電自主經營原則，而在這種特殊服務政策方面，則架構了共同商議的空間，由外交國務官員與BBC董事會、專責經營管理人與監理人 (BBC內部) 共同定期會面，決定年度目標與成果檢視標準。而設定目標之管理方法，則是透過當前的最適規範之「平衡計分法」(KPI)，透過公開與確實可據之方式，讓國家政策目標可以明確討論，並接受社會公評每年達成成效。

為實現以上民主作業，BBC WS每年在年度報告之外，還公布Annual Review專刊 (Anthony Rendell, 2009),，將執行內涵明確的展現與檢討；近年來，BBC WS 就以英國在伊斯蘭的中東區域涉入問題與施政溝通，作為海外服務之主要目標，而這些都載於公開文件上。而BBC國際報導涉及到多次有關人質綁架的敏感新聞時，都透過內部新聞處理規範，以及與外務部門密切諮商聯繫下，都有達成到兼顧知的權利與公共安全的作法，容或有單一從業人員的審檢質疑，但最終處置都得到同業的認可 (如中國時報2008年12月報導Somalia 海盜劫持事件 )。

二、 德國：Deutsche Welle (DW)

德國的海外服務DW，具體實現了民主下統合主義的共同治理的基模面貌。就發展目標而言，「德國之音法」明確宣示：

該服務明確傳達德國是一個歐洲傳統下的文化主權國，本於自由與民主憲政的政體，致力促進不同文化與人民之間的溝通與互解。

而在董事會組成上，更看出統合主義的面向發展：除了聯邦與地方議會、以及政府單位擁有法定限額代表外，更分散給以下社會實質組織派任代表入席：
(一) 福音教會
(二) 天主教會
(三) 猶太民族中央諮議會
(四) 受雇方聯合代表大會
(五) 領導性工會
(六) 體運事務代表大會
(七) 文化諮議會
(八) 語言與文化學術院
(九) 大學校長聯合會
(十) 國際人力資源開發與教育組織

而在財政部分，DW的經費直接由聯邦政府資助，同時也受其監督。為了有效回應一種全民的共識之執行需求，德國之音採取不同之作法釐定工作計畫。依據DW法案之第二章4b規範表示，工作計畫從一種「諮商」(Consultation Procedure) 方式完成，具體流程如下：

在聯邦政府確認DW年度預算後，由DW提出年度工作計畫草案給聯邦政府與議會知曉；同時必需以公開方式讓社會公眾與海外僑民瞭解評論。公布方案六個禮拜內，政府可以提出評議；二個月內聯邦議會必需討論本案，同時將政府意見考量在內；同時兩個月內，DW董事會將一併考量聯邦議會與政府以及公眾的意見，並做成決議；如果董事會不採納部分評議，該會並需明確說明原因，同時為此行為負責；最終，DW將政府預算如何用在年度計畫中之定版公開發表。

有完整之社會屬性代表，橫跨政府、立法與社會組織，DW在接受政府預算與知曉指導教後，仍能以諮詢博眾方式，取得一個較有相對自主經營的空間。以此方式，真正達到意見多方交換，以及確保DW能以身體力行方式，展現一個民主媒體的真實面目。

德國之音海外廣播表彰促進自由思想的交換，以及表達德國本身的民主素養，莫過於在「以色列」問題上的慎思明辨與小心謹慎。DW不時確認德國必需為歷史的過錯負責，但是也絕對要在複雜的中東事務中扮演促進溝通與和平的目的，而不能有傾斜的天平；以2007年德國派保安軍隊進駐黎巴嫩的報導處理，最能看出這樣的審思態度 (deliberate)。2007年起，DW更籌辦Global Media Forum年度盛會，請國際合作與和平發展的組織與國際媒體與會，讓其廣播目標更能以立體化與面對面的方式達成。

三、 日本：NHK World

日本的海外服務設計在公共廣播制度內，同時維運該服務的常態經費，就是由人民自由捐獻的收視費中支付，所以本質上就是屬於公共電視專業自主範圍。然而日本廣電法在海外廣播部分，以限定方式，允許國家政府與NHK磋商就特定議題，以國家核撥一定範圍內之經費，資助廣播。

首先廣播法第三十三條第二項規範：政府總務大臣執行此一需求，先必需尊重NHK的編輯製作自主權。

其次就限定事項，允許國家委託NHK播出海外廣播服務，如下所列：

(一) 國人生命財產保護議題
(二) 國家重大政策
(三) 國家文化、傳統與社會經濟相關重要事項
(四) 他國發展的重要事項

以上範圍事項，政府都得向NHK提出放送議題與放送區域之要求，NHK當盡力配合達成。

總結發現，日本以人民共同意願的收視費集合資助，來涵蓋國際廣播業務，而將政府發揮政策廣播的目的，限定在特定與非常態之基礎上，而且是要載明具體議題與含意下為之，兼顧了NHK的自主品牌與國家需求兩相不危害的前提上。而節目政策部分，以NHK World Radio英語廣播新聞為例，以三大角度界定國際的視野：美日安保的亞太架構；東北亞的區域穩定；東南亞如何經貿暢流與民生繁榮，算是一種穩健的風格。

四、 加拿大 Radio Canada International

加拿大的國際廣播RCI是一個完全隸屬於公共廣播電視公司 (CBC) 的服務部門，其經費也來自聯邦政府文化部，核撥程序依據政府預算審查編列原則執行。RCI的創設目的，貼近於讓加拿大發聲，不被北美強鄰同化，同時服務散據全球的加國公民，所以他更展現State Broadcaster 的角色。

RCI於1972年以後，正式成為CBC轄下一個專業的獨立服務部門。在定位問題上，當時的工作小組進行了一番普查，包含員工、政府部門 (外務、產業貿易商業、國際合作發展組織)、國際同業、大學教授與記者等。他們一致的意見都認為，RCI必需是一個媒體，獨立於任何政府組織之外而運行，但是身負重要的推廣加拿大的治國理念之責任。

之後小組做成結論：RCI當是完全融入CBC的一部份，透過媒體專業是施展服務的有效策略。但是對於服務的目標區域與播出語言優先選擇議題，RCI當與外務政府部門作經常性的諮商，然後作成決策施行 (Hall, 1997)。

自此，RCI則大量善用CBC母公司的本國廣播產製內容，提高品質吸引國際聽眾；另一方面保持與外務部門的緊密聯繫，取得國際播出的指導原則。但是1976年一則廣播事件，牽涉到自由評論人、冷戰事務、以及海外廣播站等管理問題，CBC對此作了相當自我審視與澄清，同時透過管制機構CRTC將與外事部門 (External Affairs) 的合作關係作了公開與公評。直至1979年新任RCI總裁Betty Zimmeramn上任決定，將政府關係再一次界定而有改變，避免約定俗成為鬆散放任作風的源頭。

經過CBC總裁、執行副總與國務次卿的談判，達成一個相當有意義的協定：今後RCI所有編輯權都歸CBC掌握負責；但是有關海外播出目標區域與使用語言，則必需尋常與外務部門諮商確定 (兩週一次)。此一關係也經由協議文字加以確認，並循年度一再公告社會週知。

究竟RCI依照國家利益發展的時代指標為何？2001年RCI節目營運部經理Joy Sellers來訪台灣時，筆者就建議加拿大與世界核心關係最重要之處就是移民與多元文化，RCI可思索就移民世代、與加拿大在國際間可扮演之角色，來定位自己不可取代之服務。當時Sellers女士對此議有些沈思並未置可否，但七年後喜見RCI已經推出一個旗艦節目 “The Link” : to link new immigrants to Canada, and Canada to the world，這完現了當時討論的想法。
如能以一個節目展現該國，如何考量新移民在加拿大的生活所需，同時藉此又將何為加拿大精神介紹給移民，不正是一種活生有人情味的國際宣傳，無論是以語文、歷史、體育、新聞特寫節目型態，都可以自然地將國格中的美德、以及發展中的挫折與容錯改進的事蹟，傳達到全世界，特別是那些追尋更有人權與民主自由的地球公民世界！這樣來說，好的國際宣傳其實更是一種關心諸多他國處境的行動方案。

 經過巡禮四國概況發展，本文認為國際廣播的確是一種與國家利益密切相關的媒體服務，但是絕對不是一種政府部門的公關作業，而是媒體專業的一種國際競賽。所以尊重媒體專業訓練的判斷自主，是先決條件。但是一個民主執政的國家利益，本身就是靠賴制度化的溝通建構出來，這其中公共廣播電視業界不會渾然不知，所以只要有制度化的定期諮商，必能有效地導引國家利益的廣播需求，透過民主化的傳播方式傳達出去。這不需政府每日耳提面命、或臨時下指導棋、或等而下之收編成政府部門訓令為之。政府如能與國家的國際廣播事業進行民主討論與對話，這樣而出的內容也才達成今日全球公民社會能接受的必要標準。公營廣播未來扮演何種角色，希望台灣社會朝全球化的民主標準看齊挺進，不是政府宣傳工具、也不是公共廣電遺世獨立自主，而從各國案例與發展中找尋出路，希望一種中道路線，能導引台灣廣電業持續數位轉換與向上提升。

參考資料：

林鐘沂 (1991)：《公共事務的設計與執行》，台北：幼獅文化事業公司。
Hall, James L. (1997). Radio Canada International: Voice of a middle power. East Lansing, MI: Michigan State University Press.
Rendell, Anthony (2000). Key Performance Indicators in Public Service Broadcasting and Possible Benefits to CBA member Stations in Moving Together. Available. [URL] http://www.cba.org.uk/Special_Features/kpi1_rendell.php
FOREIGN AND COMMONWEALTH OFFICE AND THE BRITISH BROADCASTING COPORATION: BROADCASTING AGREEMENT FOR THE PROVISION OF THE BBC WORLD SERVICE.
DEUTSCHE WELLE ACT (2004)
BROADCAST LAW (Law No. 132 of May 2, 1950) MIC JAPAN

 

 

附件：2007年公視策略研發部提供之他國案例彙整
(應新聞局研商成立24小時台灣國際頻道之專案諮詢會議提供)

1. 英國BBC World Service
營運目標：以英國利益為最終考量。具體目標是成為全球首選之論壇及優質資訊內容集中地，推廣英語文，並作為世界接近英國之窗。
營運模式：由國會通過、政府Foreign and Commonwealth Office（FCO）管理的公共經費。公共補助經費為2.3億英鎊。（為了阿拉伯語服務，額外增加650萬英鎊。）未有分毫BBCWS經費得自執照費收入。
服務內容與收視方式：廣播與電視兩項。
 BBC World Service廣播服務。1932起，1989改名，全球廣播服務。經費主要來自外交部。短波式微之後，爭取在各城市以調頻播出。近年亦擴大網路服務。
 BBC World全天候英語新聞。1995年起。透過衛星及有線系統，進入飯店及家戶。商業模式播廣告及頻道授權費；隸屬於BBC子公司BBC World Limited，各大城市設行銷據點。
與公共廣電之關係：BBC成員，由BBC Trust治理。BBC Trust的理事設有一名國際理事（International Governor）專掌BBCWS及相關的諮詢團體。
與政府部門之關係：
 BBCWS與FCO之間的關係，由兩份文件決定：Broadcasting Agreement & Financial Memorandum。
 Broadcasting Agreement確認工作目標、目標觀眾、表現評估指標。
 Financial Memorandum經費及其他收入之運用。
 FCO與BBCWS之間同意六項原則：編輯獨立、FCO參與目標設定與衡量指標、BBC決定最佳傳輸方式、穩定經費、額外收入用於FCO同意之目標、無涉執照費。
 兩者之間協調同意年度目標、優先順序、目標觀眾。
 兩者同意三年策略計畫。
 兩者間定期溝通，討論目標與表現等。
 定期會面之關係人包括：外交大臣（FCO相關官員）、BBC主席、BBC國際理事、BBC全球新聞部經理、WS經理。
 定期研究考察觀眾效果。

2. 德國之聲DW
營運目標：為德國境外提供的廣電服務，呈顯德國的文化特色，提供論壇，針對重要議題表達德國觀點，推廣德語文。
營運模式：主要經費來自於政府補助。2004年DW總收入3.13億歐元，政府補助超過3.億歐元，占96.35%。2005年全年總預算減少為2.61億歐元，相當於新台幣100億元左右。
 在治理管理上，DW組織主要分為三個部分：廣播委員會（Broadcasting Board）、行政董事會（Administrative Board）和總經理（(Director-General)。廣播委員會成員共17名，其中2名來自德國國會及聯邦議會，另外3名來自聯邦政府，其餘成員則由文化部門、宗教團體、猶太組織、工商業界及勞工團體等指派代表；行政董事會共有7名成員，其中3名由國會、聯邦議會和聯邦政府各推派1人，另外4名成員則由廣播委員會遴選自社會各界宗教、文化和工商業界等，主要任務乃監督總經理負責之營運績效。總經理則由廣播委員會不記名投票遴選產生，任期6年。
服務內容與收視方式：服務有四項：DW TV、DW Radio、German TV、DW-World.DE。DW的31種語言版本之電視內容，透過衛星網路進入家戶及旅館。DW-RADIO可透過短波和數位短波收聽，部分地區也可透過中波和FM接收節目。DW亦有網路服務。
與公共廣電之關係：1953年成立，自身為公廣機構。有專屬法案。
與政府部門之關係：衡估四年發展計畫，並在每年德國聯邦政府預算及財務計畫確認之後，向聯邦政府及國會提出新一年度的工作計畫，對外公布，接受各界建議。

3. 日本NHK World
營運目標：向全球播放正確的日本訊息，引介日本文化。
營運模式：2004年國際放送之經費約116.4億日元，約總經費之17%。（目前有每年24.5億日幣額外經費，提供製播特別需求之國際放送內容。）
服務內容與收視方式：自1996年起NHK集團中國際廣電業務為｢NHK World｣。有以下三項：
 NHK World Radio Japan國際短波廣播。以日語英語及世界各地超過20種語言。
 NHK World TV不鎖碼的國際電視頻道。利用三個衛星全天候向全球播放。以新聞資訊為主。25%為英語節目。
 NHK World TV Premium鎖碼的國際電視頻道。由NHK各頻道精選而出，全球訂戶透過有線電視系統付費收視。
與公共廣電之關係：NHK World 為NHK成員。
與政府部門之關係：總務省負責NHK相關事務。國際事務特別經費之使用，尊重NHK編輯自主。

4. 韓阿里郎Arirang
營運目標：1997年成立，原為服務境內外人的韓英語有線頻道，1999年發展為海外衛星頻道，2000年發展美洲衛星，擴及歐洲，2004擴及非洲。目標是扮演橋樑角色，讓韓國走向世界，世界認識韓國。
營運模式：國家撥款營運，免費給各地有線電視播出。
服務內容與收視方式：Arrirang World免費國際服務；Arrirang Korea境內外人服務；Arrirang Arab中東及北非；一個調頻服務並DMB播出。
與公共廣電之關係：節目多購自KBS、MBC、SBS；部份（2004年時15%）為自製。Arirang隸屬的Korean International Broadcasting Foundation是由KBS、MBC、SBS及廣告公社、廣告團體聯合會集資而成。
與政府部門之關係：政府出資。（其他資訊未得）

5. 澳大利亞Australia Network
營運目標：促進澳在亞太地區露出，表達澳觀點，服務海外澳人。
營運模式：外交事務及貿易部的五年標案。五年900萬澳幣。
服務內容與收視方式：經衛星及有線系統。綜合澳各家電視台內容，注重新聞、運動內容、澳資訊、及英語學習。
與公共廣電之關係：ABC國際部主責。
與政府部門之關係：標案內容決定。