呼籲制訂「傳媒基本法」
–兼談傳媒工作者的專業成長
陳世敏（前政大新聞系教授）
壹，修訂傳媒法規需要新思維
在2008年報禁解除二十年的傳播學術研討會上，台大法學院教授蔡明誠（2009），以「問題媒體之挑戰與台灣媒體法之回應」一文指出，台灣大眾傳播媒體相關法律，有甚多亟待修訂之處。蔡教授指出，歷年傳播法律對於傳播現象的解釋或判決有若干不合時宜的情形，固然亟待從法律層面予以修訂，使傳媒更能符合社會期望、積極服務公共利益之外，傳媒法涉及憲法層次的，有司法院大法官解釋令釋字第105號（行政機關執行出版物定期停止發行或撤銷登記之處分，並不違憲）、釋字第364號（公民接近使用傳播媒體之權）、釋字第509號 (誹謗罪的真實惡意原則)等相關的憲法回應，迄今尚未落實於相關法規的修訂工作上，致傳媒法律的實踐，常產生不必要的爭議，公權力不能為優質媒體排除經營的困境。
本文呼應蔡教授修訂傳媒法規的主張，分析傳媒社會角色的重要性，說明傳媒環境今非昔比，因此對傳媒產業的管理必須出以新的思維。
貳，過去的傳媒管理哲學
綜合分析台灣相關傳媒法規的立法思維，主要的有下列三項。第一是「自由報業市場」理論。這項源於美國自由經濟制度的「自由報業市場」理論，強調經營的自由和言論的自由。日後在其實踐上導致了報業聳動主義的興起，新的思維乃於1947年誕生，這就是「郝金斯委員會」主張的「社會責任論」。迄今，「社會責任論」仍然是民主社會的報業主流思想。
第二是「工具論」。媒體對個人、對社會的「功能」異常明顯，媒體擁有者和使用者欲使用媒體的功能達成某種目的，也就成為順理成章的事。媒體是宣傳的工具，是商業的工具，是取得資訊或娛樂的工具。
這種思維是有不足的。其實媒體有著更多隱而未現的功能存在，例如傳遞價值觀念，維護文化存續，塑造人格，傳達情意。媒體在青少年學生的學習方面，也具有強大的正面功能。它既是學生的「第二套課程」，也是成人的終身學習的來源。傳媒之重要，可見一斑。
第三是「黨國思想」。舊時代的執政者，尤其是威權國民黨，傳媒法的制訂以管制為主要思維，它結合黨國一家和白色恐怖政策，這是社會大眾都知道的事，此處不贅。
參，傳媒是環境，是文化
其實學術界對傳媒功能的看法，一直在隨著科技發展和社會環境轉移而改變的。1999年出版法、2004年新聞記者法相繼廢除，固然標幟著威權統治思想的式微，但媒體大環境更迭，尤其傳播科技日新月異，傳媒深入社會成為類似空氣、日光、水之類的生活必需品之後，現行傳媒法的實踐，可謂漏洞百出。
台灣民眾每天接觸傳媒的時間總數（包含同一時間使用多種媒體），估計平均每天不低於四小時；透過傳媒接收新聞、商業情報、娛樂節目、音樂，是許許多多民眾生活中的一部份；打電話、寫電郵、用MSN、用「推特」等社交網絡，更是許多人的實際生活的重要內涵。在此只需一筆帶過的是：傳媒，包括電訊傳播但不包括郵政在內，是我們社會時下極大的產業，從產值和從業人口來看，這個產業已非昔日「郝金斯委員會」當時的吳下阿蒙了。
從今天的角度來看，傳媒便是文化、環境。這是與「工具論」相對的「文化論」觀點。聯合國推動「公民與政治國際公約」，其中第十九條規定了公民的「接近使用傳媒權」（可惜，立法院通過的中文版本，翻譯稱other media為「其他方式」而不是「其他媒體」，我覺得大大稀釋了立法意旨），不是沒有原因的。
肆，新的傳媒管理哲學
正因為傳媒影響太深了，傳媒產業太龐大了，它接近傳媒才被納入「公民與政治國際公約」，成為基本人權的一部份。這是過去不能想像的事。傳媒環境變化太快了，立法不能不有新的思維。我覺得「傳媒基本法」的新思維，應該秉持著下列方向：
第一，以公民為主體，確立公民的傳播權利。接近使用傳媒既是一種現實的生活狀態，則傳媒的存在，應是為了服務公共利益（因而澤被公民），它既非政府或黨國的政令宣導工具，也非商人牟利求財的工具。
第二，確立傳媒事業是文化教育事業。傳媒的內容關乎是非價值、道德品行、文化傳承，必須藉由公權力引入管理機制，促使產業專業化。公權力的引入，目的不在控制傳媒，而是要確保優質傳媒的生存。沒有優質的傳媒（包括沒有優質報紙），將會是民主政治的一項極大的損失。
第三，確立以「社會責任論」為基礎的傳媒管理哲學。傳媒基本法應明確承認傳媒的專業和編採獨立，具體規定執業者每年應繳納一定百分比的營業額，交由公會，作為辦理專業成長和自律費用，由業者自己管理自己。自律活動的內容，可以包含專業工作者的專業成長、記者的專業進修與認證、傳媒市場研究（例如，收視率調查）、新聞獎、新聞評議。
伍，為什麼需要訂定「傳媒基本法」？
前面說過，這些年來傳媒在實踐過程中出了一些新問題，其中憲法規範和法律條文之間，落差不小。司法院解釋令具有憲法的效力，其內涵通常比法律較能反映社會文化的新近發展，思維較新。前述三項解釋令，迄今尚未反映在法律中，以致衍生了許多執行管理是否適法的爭論，造成了政府與傳媒業者之間糾纏不清。例如，積極的「接近使用媒體權」早已見諸有線電視法中，名為「公益頻道」。這項規定先於364號解釋令，但不到晚近，有關有線電視「公益頻道」如何執行節目安排，業者可謂莫衷一是，而終淪為廣告頻道，原因在於有線電視法立法有關「接近使用媒體權」當時空有其名，卻缺乏一個「基本人權」的主導思維所致。
至於消極的「接近使用媒體權」，例如更正權、答覆權（申訴權），陸陸續續見諸於出版法、有線電視法、無線電視法、衛星廣播電視法，名稱不統一猶其餘事，如今出版法廢了，是否平面媒體從此不要更正權、答覆權了？未來如果有「網路法」、「手機傳播法」，是否也要重複列出有關更正權、答覆權的規範文字？
我覺得，這些關呼人民基本權利的東西，凡屬於觀念性的，就應該寫進「傳媒基本法」裡；技術性的，才放進行政性的法規之中。
其次，「傳媒基本法」顧名思義是傳媒相關法規的「基本」，所規範的， 屬於概念性、原則性、基礎性之類的現象。以「傳媒基本法」而言，重要的成分包括傳媒的性質和傳媒政策的主導思想、政府的角色、業者的權利和義務、民眾的傳播權利四項，環環相扣。如今現行的相關傳媒法規，都偏向行政性、技術性管理，沒有統一的主導思想，難怪社會大眾對於公共媒體、公營媒體每每混為一談，當然也就無法批判性地來看待商業媒體所佔的最適份量問題了。
再次，遠在經濟大海嘯之前，奉行「自由報業市場」理論的歐美報業受到重創，台灣報業也不例外。其實，除了同樣要面臨景氣問題，台灣平面媒體的處境更慘：出版法廢除之後，理論上報業不再受政府的控制，但也從此得不到政府的各種挹注。美國報業最近在討論「公共報紙」的可行性，認為社會無報可看時，受害最大的，是它的民主體制。扶植「公共報紙」被認為是公權力介入報業的選項之一。當然，是否要另創公共報紙，是一個可以公開辯論的問題。可以預見的是：如果基本法中，對媒體體制有所著墨，甚至明白談及公共報紙的話，則在環境大變動之中，所謂「公共報紙」的問世，或許就可免除若干法律上的阻礙，而具彈性。
同樣的，由於社會大環境和傳媒小環境丕變，像中央通訊社這樣的國營新聞機構，是否改為公共新聞機構才更符合社會公益，也是可以辯論的問題。
最後，「傳媒基本法」如果制訂，無異於宣示了傳媒工作的專業性質，認定傳媒工作者將有如律師、會計師、醫師，是有法律依據的專業工作者，這對傳媒整體素質的提升，將有極大的幫助。社會對於當下台灣傳媒品質諸多批評，每每歸因於記者水準差、不夠專業。這種論調忽略了記者在組織之內也只不過是「文化勞工」，必須聽命於媒體老闆。正是老闆不重視專業，才是傳媒內容水準不佳的主因。「傳媒基本法」以結構管制取代目前諸多傳媒法規的內容管制，肯定會課以傳媒老闆適當的責任，甚至設下進入、退出傳媒市場的機制，使傳媒老闆不得不重視員工素質的提升，服膺專業倫理規範。如此一來，記者的專業和優質媒體的成長空間同時獲得保障，將促使傳媒市場獲得新秩序，走向正面、良性的發展。
參考資料：問題媒體之挑戰與台灣媒體法之回應（摘要版）／蔡明誠教授
