主辦單位可能看到我最近在《月旦法學》裡寫了〈公共電視的節目自由與財務保障〉，所以請我來發言。為什麼要寫這篇文章，剛好是因為我在自由時報，針對公視的財務投書，後來我再把投書寫成一篇文章。剛才管委員提到德國模式，剛好我本身是留學德國，而且我的博士論文就是寫公共電視的財務保障。當初我拿教育部的公費出去的時候，學的就是傳播法，而從憲法的角度來看這個問題，所以這個問題完全是在我的研究範圍裡。
我覺得公共電視今天走到這裡，真是步履維艱。為什麼會出現這個問題？第一，從法律角度來講，談媒體的比較少，大部份都是傳播學界。我覺得有一個概念在分析上可能要區別：國營媒體與公共媒體很多人沒有搞清楚。管委員也提到，我們的主政者也沒有搞清楚，還想去干預媒體。剛才吳委員也提到，歐洲的公視為什麼收視率可以到百分之六十？
德國在戰後的電子媒體發展，就是從公共媒體開始的。它剛開始只有公共電視或廣播，沒有商業電視台，它是在1980年代以後才開放的。養成這種收視習慣以後，公共電視的收視率基本上是非常高的，這在德國是二元的廣播電視體系。台灣的發展方向剛好是顛倒的，早期在威權時期，電子媒體背後都是黨政軍，政府就是政黨。政府或政黨用商業、公司的形貌經營媒體，所以我們的觀眾也習慣商業電視台的模式，公共電視台的發展反而是在九十年代以後的事情。在資本主義化的產業形成以後，公共電視要發展是相對不容易的。
政黨輪替 公視也要輪替？
公視最近修改了第十三條，就是關於公視董事會成員增加的問題，其實背後的思考模式也是來自於政黨輪替以後，媒體也要輪替的觀念。如果從這個角度來看，政府干預媒體已經變成一種習慣。公共電視在定位上是什麼？我們在公行系觀察可分為公部門、私部門與第三部門，公共電視應該是在第三部門的角度。它既不是公部門的一環，也不是私部門的一環，它反而是民間力量自主形成，具有公益取向的媒體角色。
為什麼當時我要到德國留學？德國剛好與我們的環境很像，它是從威權獨裁走向民主的模式，台灣也是，只是我們比他們晚了幾十年。德國為什麼在戰後發展公共電視？歐陸的思考是媒體應該是文化現象，而不是當作商業現象或是產業。德國更特別的是，它的公共廣播電視是屬於各邦的，憲法裡就這樣規定。每個邦有自己的公共電視集團，所以它的集團非常龐大。這麼一搞，才會有第一電視台、第二電視台這樣的組織合作模式出現，所以德國的模式有點複雜，為了「去納粹化」與「去威權化」。因為它在戰前與我們一樣，媒體多是政令宣導工具，變成政黨、國家控制人民。
媒體是民主政治的要素與管道，是人民表達不同意見的重要途徑，所以公共電視就是從這個角度出發，從組織上的設計、財務上的保障，還有節目的獨立自主保障。德國的媒體法在談到公共媒體這塊，會談幾個基本原則。第一個是獨立性，是獨立於國家，以及獨立於社會強大團體。第二個，是公共媒體的基本任務，也就是我們公視法的法定任務。第三個，國家不能介入公廣媒體的經營運作，但是國家有義務去創造積極的環境，從組織、財務、技術等程序，保障公共媒體的獨立性。
如果我們要建立健全的公共媒體，我覺得德國模式有很多參考的地方。要談公視法的修正，就要整體思考公共媒體的定位。公共媒體不是國家媒體，比如我們的公共電視與警察廣播電台、央廣扮演的角色就不一樣。很多國營媒體與公共媒體扮演的角色還是不同。這是第一點。
公廣規模大 各台分工整合資源
第二點，剛才媒改社劉老師說要擴大公廣集團的規模，這個方向我是贊成，但是在現實面來講，公廣集團首先要面對的是整合的問題，因為從內湖的公共電視開始，又把無線的華視整合進來，可是華視與公共電視的定位又不太一樣。因為我也是新聞局的法規委員，華視在新聞局的定位是「公共化的商業電視台」，這就會涉及一個問題：內湖的公視與華視的角色定位與分工，要怎麼處理？這會反映在將來修公視法的時候，要如何做不同的安排。
還有剛才講到的原住民頻道、客家頻道，這些頻道目前是政府委託製播，可是這種頻道要不要直接納入公廣集團，這在法律上必須要去思考這些問題。每個機關都有機關本位，今天委託製播，我（政府）手上還握有資源，當變成你（公視）的任務的時候，資源就不在機關裡面。所以原委會、客委會、僑委會是否會放出來？這也是很大的問題。
所以我覺得，我們在目前公廣集團發展裡，資源整合是一個很重要的問題。就我的瞭解，公視與華視目前整合並不很成功，就像劉老師提到，為什麼節目在這裡播，而沒有在那裡播。到底內部發生什麼問題，因為我沒有參與，所以我不是很清楚。但是我覺得要先整合好，才可以擴大規模。擴大規模就會出現兩個問題：組織產生與財務經營。再來就是如何監督的問題。
在組織來講，我們管委員也提到非常多。為什麼德國會有這種設計：外部監督與內部監督。外部監督要強調的是民主參與、多元參與。民主參與是希望社會有不同力量，因為它的公共媒體的定位是社會媒體，而不是國家機構，基本上它有社會各種不同代表參與，比如說有傳播、法律、會計、教育、文化或是宗教團體。為什麼會有各邦議會參與？公共媒體是公、私之間的角色，所以有來自於制度性的議會參與，也有來自民間力量的參與。我覺得在組織設計上，必須思考這個問題。這也會涉及到將來公共電視法，或是像第十三條關於董事代表性怎麼產生。
內部監督就涉及內部治理的問題，像勞工董事在德國的制度就有了，很多德國企業的董事會都有這種制度。我覺得在這裡，公視除了與閱聽大眾溝通不足，公視是要做優質節目，而不是菁英。公視要呈現什麼節目，也必須思考對象是從菁英到普羅大眾都有，也是憲法第十一條言論自由保障的範圍。公視是否要維持比較菁英的型態，還是要有比較普羅的節目，我覺得都可以思考。
開徵收視費 制度技術困難度高
在財務上，目前這種政府捐助的制度設計，我在文章裡面也有批評這種設計不是很妥當，當然這是因為台灣社會、政治環境的原因。因為捐助就很容易出現政治力介入、干預，這是活生生已經出現的事情。如果以捐助來講，說不可以干預節目自由。但又會有人說，政府給你（公視）錢，你去亂花。
在制度上以德國為例，公視要在事前提出財務需求的事前評估，每年度需要多少錢，讓大家知道你要做什麼事情。第二，在預算捐助執行過程，要符合經濟原則與節約原則。還有事後的審計監督，這塊我們好像比較少提到。因為審計監督會涉及將來財務評估與預算執行，當然把公共媒體用政府執行預算去看，是不太符合理論。
我們也提到，要不要開徵收視費，或是公課。這與一般稅捐不一樣，是特別需求。剛才管委員提到，即使是五十塊，憑什麼要收五十塊？在租稅法中，你要課徵人民任何稅，都要有很強的法律理由。以德國為例，因為它是公共媒體，要維持獨立性，財務就不能來自國家預算，而是要來自民間自主財源，所以它就課徵收視費，或是廣播電視規費。德國課徵的「連接點」在哪？就是「收視的可能性」：你有買電視機，就要繳這個稅。他們的制度很複雜，要先去登記；如果沒有登記偷聽偷看被查到，就要處罰。這在執行上也是有一定的問題。當時我沒有把這個制度介紹進來，也是因為它很複雜。可是為什麼要隨水、電來課徵？這就出現一個問題，有些人根本不看電視，為什麼要繳這個錢？
這種制度模式現在面臨很大的問題，因為科技匯流以後，包括資訊業也納進來，在電腦也可以聽廣播、看電視。德國現在就出現很困難的問題，要收又怕妨礙資訊業的發展，可是不收又有公平性的問題。他們在法律裡面，對電腦暫時沒有課徵。我贊成開徵特別公課，可是特別公課的設計要有說服性。如果從來沒有看公視，為什麼要繳錢。就財務設計上，這部份要去思考這方面的問題，當然我們法律上賦予公共媒體一定的法定任務，所以在數位化時代，基本上是通訊傳播產業技術展發展，公視在這塊當然不能缺席。要維持有效、多元、均衡的公共媒體，在技術上不能缺席，也涉及到經費的問題，這又回到財務的部份。
因為我本身學法律，從憲法上可以導出國家的立法者，有義務維持獨立自主的媒體。對公共電視而言，當國家給你這樣的環境時，你要怎麼經營，這就是要如何監督的問題。公共電視目前談的很多都是外部監督，也就是國家監督或公眾監督，像公眾參與或公共課責。公視怎麼接受公眾申請？公視在這方面的機制設立我覺得非常重要；它與NGO、NPO等組織，以及閱聽大眾的互動，公眾監督就非常重要。因為公共媒體是公眾媒體，而不是國家媒體。內部監督還包括治理模式，除了在組織設計需要有會計專家，因為它會涉及財務的問題。
最後我補充一點，在內部的部份，公視要不要有倫理委員會的設計？因為既然被賦予節目自主，你的節目製作必須符合法定任務與法定原則；要瞭解有沒有違反法定任務或新聞專業，也是可以考慮設置倫理委員會。
